I partiti e lo Stato nella democrazia liberale
Politica e istituzioni
di Salvatore Sfrecola
Si deve a Giuseppe Maranini, costituzionalista e storico delle istituzioni, l’invenzione del termine “partitocrazia”, contenuto nel titolo del suo discorso all’inaugurazione dell’Anno accademico 1949/50 dell’ateneo fiorentino, “Governo parlamentare e partitocrazia”, che riassume la critica alla degenerazione del sistema dei partiti, ben prima che Cesare Salvi denunciasse “Il costo della democrazia” e Gian Antonio Stella e Sergio Rizzo scrivessero de “La Casta” per spiegare come i politici italiani sono diventati intoccabili.
Preside e animatore di quella straordinaria fucina di cultura giuridica e politologica che è stato negli anni ’70 l’Istituto Cesare Alfieri di Firenze Maranini nei sui editoriali sul Corriere della Sera e poi nello straordinario libro Storia del Potere in Italia 1848-1967 va alle radici dello stato liberale e delle sue istituzioni, lui che aveva esordito sulla scena universitaria nel 1926 con uno studio su Le origini dallo Statuto Albertino (la sua tesi di laurea) con prefazione dell’insigne storico Arrigo Solmi, per sottolineare il “senso dello Stato” che aveva caratterizzato l’avvio dell’esperienza unitaria pur nel confronto, anche aspro, delle forze politiche, quando la conquista del potere non era ancora degenerata nell’assoggettamento delle istituzioni alla politica ed ai partiti, un insegnamento che condizionerà per molti aspetti perfino l’era della dittatura fascista. Tanto che il Cavalier Benito Mussolini, che non aveva avuto scrupoli nella conquista del potere minacciando la guerra civile e nella occupazione delle poltrone mantenne sempre un atteggiamento formalmente rispettoso nei confronti delle istituzioni dello Stato, dal Senato del Regno alla Magistratura, tanto che quando volle farsi giustizia da sé, si potrebbe dire, istituì con la legge 25 novembre 1926, n. 2008 (Provvedimenti per la difesa dello Stato) il “Tribunale speciale per la sicurezza dello Stato”. Non pensò di imporre ai giudici dello Stato l’accertamento di “reati” di natura “politica” né impegnò magistrati di carriera ma militari. Anche il relatore, senza diritto di voto, era scelto tra il personale della giustizia militare.
Ugualmente, nella gestione della pubblica amministrazione il regime attuò un sistema di controlli preventivi e successivi affidati dalla legge di contabilità generale dello Stato alla Ragioneria Generale che, si ricorda a via XX Settembre, il Duce rispettò sempre nelle sue valutazioni sulla legalità e regolarità dei singoli provvedimenti di spesa. Ugualmente nei confronti della Corte dei conti, le cui attribuzioni di controllo e giurisdizionali furono riordinate nel testo unico del 1934 (il R.D. n. 1214 del 12 luglio), il Governo fascista mantenne un atteggiamento rispettoso, come dimostra il numero elevato di registrazioni “con riserva” effettuate nel periodo. Non stupisca la considerazione “positiva” nei confronti dell’istituto. La registrazione “con riserva”, in caso di contrasto non sanabile con la magistratura di controllo, attua un’assunzione di responsabilità politica nei confronti del Parlamento in ordine a provvedimenti dei quali il Consiglio dei ministri delibera che debbano “aver corso” nonostante il diniego della Corte dei conti in punto di legittimità. In sostanza Mussolini ed i suoi ministri non sceglievano la strada di intimidire il Presidente della Corte dei conti o il magistrato competente perché registrasse il provvedimento né cercavano di blandirlo con promessa di futuri incarichi o di altre utilità. Gli uni e gli altri rimanevano sulle distinte posizioni nel rispetto dei rispettivi ruoli.
Questo atteggiamento, frutto della cultura liberale che ancora permeava lo Stato con il giuramento di fedeltà al Re dei pubblici dipendenti, era assicurato anche da una parte della classe dirigente fascista di origine nazionalista, come De Stefani o Federzoni, ma anche Gentile o Grandi, che teneva al ruolo di “uomo di stato”, come dimostra il duro confronto in Gran Consiglio nella drammatica notte del 25 luglio 1943.
La vita politica nell’Italia del dopoguerra è, poi, progressivamente degradata, per cui la “partitocrazia” denunciata da Maranini, con svilimento progressivo del ruolo delle istituzioni, in primo luogo del Parlamento, composto da “nominati”, ben prima che fossero eliminate le preferenze, perché erano comunque i partiti e le correnti di partito a designare i candidati tra i quali gli elettori erano chiamati a scegliere. Ugualmente la “Partitocrazia” prevedeva che fossero i partiti a scegliere i presidenti degli enti pubblici dai quali o per mezzo dei quali giungevano ai segretari amministrativi, come ricordano le drammatiche cronache televisive degli interrogatori dinanzi al tribunale di Milano, tra gli altri, dell’on. Citarisi, di Craxi e di Forlani, gli ingenti finanziamenti necessari per sostenere i “costi della politica”, le burocrazie e le scuole di partito, i convegni e le associazioni di categoria e culturali fiancheggiatrici.
Quanto ai controlli di legalità è stato un continuo erodere le attribuzioni dei giudici e dei pubblici ministeri. E per la materia attribuita alla Corte dei conti, dopo un primo intervento positivo posto in essere dal Presidente del Consiglio Giuliano Amato che avviò all’inizio del 1993 il decentramento della giurisdizione contabile con istituzione nei capoluoghi di regione di Sezioni giudicanti ed uffici del Pubblico Ministero, un fatto di per se essenziale per perseguire i fatti causativi di danno erariale stando vicino a dove gli illeciti sono stati prodotti, è iniziato uno stillicidio di disposizioni normative, sempre introdotte con decreti legge convertiti con voto di fiducia, che hanno introdotto all’iniziativa del Procuratore contabile che di fatto impediscono l’approfondimento delle più rilevanti fattispecie di danno, in particolare in vicende riguardanti la realizzazione di opere pubbliche. Per le fattispecie di danno derivanti da forniture di beni in società partecipate, poi, la giurisprudenza della Corte dei cassazione è ferma a distinguere tra danni provocati all’ente partecipante, che riconosce alla giurisdizione della Corte dei conti, e danni subiti dalla società partecipata che ritiene debbano seguire le ordinarie azioni societarie previste dal codice civile. Anche quando la società è partecipata al 100% dall’ente locale che inevitabilmente dovrà far fronte, sia pure in modo indiretto con il classico aumento di capitale, al danno che nessun amministratore sarà chiamato a risarcire.
Passando dalla seconda alla terza Repubblica le cose non sono migliorate. Travolti nel 1992 dagli scandali accertati dall’inchiesta “mani pulite” della Procura della Repubblica di Milano, che nel giro di pochi mesi hanno mandato in soffitta Democrazia Cristiana e Partito Socialista e costretto il Partito Comunista a cambiare ripetutamente nome, molti dei protagonisti dell’epoca sono ancora in campo, in politica e negli affari. I partiti continuano a riempire di fedelissimi i consigli di amministrazione di enti e società a capitale pubblico, nazionali e locali nei quali vengono collocati amici e collaboratori di chi oggi detiene il potere. Anzi si sono creati più posti disponibili per i politici perché, con il decreto legge di riordinamento della P.A., è stato vietato ai funzionari di partecipare ai consigli di amministrazione in rappresentanza dei ministeri.
Si sente anche dire che saranno eliminate moltissime delle migliaia di aziende e società partecipate dagli enti locali. L’idea è certamente condivisibile. Ma come sarà attuata? Perché i partiti dovranno trovare il modo per “ricollocare” quegli stessi clientes che prima sedevano nei consigli di amministrazione e nelle posizioni amministrative di vertice. Poi ci sono e ci saranno i parlamentari, i consiglieri regionali, provinciali e comunali non rieletti o eliminati a seguito della riforma della province.
Sappiamo che la fantasia dei politici è particolarmente fervida, alimentata dalla necessità di risolvere i “problemi”, che non sono quasi mai quelli degli italiani dei quali, a parole, molto si preoccupano.
11 agosto 2014
Vittorie di Pirro
di Domenico Giglio
Dopo la prima approvazione da parte del Senato della sua soppressione (suicidio assistito), e sostituzione con un mostriciattolo rachitico che ne conserva unicamente il nome, da parte di Berlusconi abbiamo avuto dichiarazioni di orgoglio per il risultato ottenuto “perché senza di noi (Forza Italia) non c’è maggioranza” per le riforme. Effettivamente l’affermazione è formalmente esatta, ma nel caso specifico del Senato, a Berlusconi è sfuggito il fatto che questa attuale maggioranza è dovuta proprio all’esistenza di un Senato elettivo, per di più con una legge elettorale diversa da quella della Camera dei Deputati, il che ha portato nelle elezioni del 2013 ad una Camera con maggioranza blindata del partito democratico e ad un Senato dove lo schieramento di centrodestra diventava determinante. Da questo dato numerico è venuto per necessità mal digerita dal Partito Democratico, prima il governo Letta, con ministri del Popolo della Libertà, e poi l’attuale governo Renzi con ministri del Nuovo Centro Destra, costola del Popolo della Libertà, affossato dal Berlusconi a favore della resurrezione del vecchio nome originale di Forza Italia.
Per un politico avveduto, il che non è il caso di Berlusconi e dei suoi consiglieri, questa riforma dà, al giorno d’oggi, la possibilità alla sinistra, che già lo detiene, di perpetuare a tutti i livelli il suo potere, cominciando dalla Presidenza della Repubblica, in quanto, proprio in questo caso il collegio elettorale che dovrà esprimere il successore di Napolitano, con 630 deputati e 100 senatori, è chiaramente sbilanciato a favore dei deputati, non essendo stato ridotto il numero degli stessi, come giustamente proposto da diversi parlamentari di varia estrazione, ma bocciato dalla famosa maggioranza di cui si gloria il Berlusconi, il quale, evidentemente, pensa di essere lui ad avere la maggioranza del voto popolare in occasione di nuove elezioni.
Su quale base di previsioni e di sondaggi non sappiamo, visti anche i risultati delle recenti elezioni Europee, perché solo riportando a votare i milioni di elettori del centrodestra, che si sono astenuti, potrebbe verificarsi il ribaltamento degli attuali dati, ma le modifiche costituzionali raggiunte sono di gradimento di questo elettorato? In quel fondo di onesto conservatorismo, che di massima alberga nell’elettore di centrodestra, la pratica abolizione di un Senato eletto, chiamato un tempo “Camera Alta”, anche teorica riserva di saggezza sia per la diversa età del suo elettorato che degli eletti, la abolizione delle Province, entità storicamente più sentita e giustificata, e non delle Regioni, a molte delle quali risalgono i documentati dissesti finanziari e morali che conosciamo, e che confermano il motivato dissenso che nei confronti di questo nuovo istituto avevano, a suo tempo, gli elettori liberali, monarchici e missini, possono essere motivi validi per riportarli alle urne ed a votare uno schieramento di centrodestra, sia pure riunificato e non diviso polemicamente come oggi ?
Questi sono i problemi concreti che non ci sembra siano stati valutati, insieme con quello della elezione diretta del Capo dello Stato, tema che ritorna periodicamente ad essere riproposto da parte di esponenti di Forza Italia, se non si ha in mente un possibile candidato “candidabile” che abbia possibilità di riuscita.
10 agosto 2014
Nuovo sito internet di Opinioni Nuove
Il “Centro Studi Alberto Cavalletto” editore della Rivista bimestrale Opinioni Nuove Notizie, ha attivato un proprio sito www.opinioninuovenotizie.it dedicato alla divulgazione della sua attività culturale e giornalistica.
Ogni numero illustra i principali argomenti storici, politici e di attualità trattati nella Rivista, e comunica le più importanti iniziative in corso. La Rivista Opinioni Nuove Notizie conta su di un comitato di eminenti collaboratori come il prof. Domenico Fisichella, il prof. Francesco Perfetti, il prof. Sandro Gherro, ed altri validi studiosi di tutta Italia.
Il direttore della Rivista è il dott. Piero Fracanzani, Caporedattore la dott. Patrizia Rossetti. L’indirizzo culturale si riassume nel motto inciso sul massimo monumento d’Italia in Roma, dove si onora Vittorio Emanuele II primo Re d’Italia: Patriae unitati, civium libertati.
Per ogni contatto d’informazione, spedizione rivista e collaborazione, l’email della rivista è: scrivici.opinioninuovenotizie@gmail.com
10 agosto 2014
A proposito dell’eliminazione del trattenimento in servizio dei magistrati
Tanto per precisare, caro Sergio Rizzo
di Salvatore Sfrecola
Sergio Rizzo è un giornalista del Corriere della Sera, firma prestigiosa del quotidiano di via Solferino, autore di importanti inchieste in vario modo riconducibili al tema della spesa pubblica e del funzionamento delle pubbliche amministrazioni, a volte con Gian Antonio Stella che con lui ha scritto libri-inchiesta tutti di grande successo su “Casta”, “Cricca” e via enumerando quel che non va in questa nostra amata Italia.
Spesso invitato in trasmissioni televisive di approfondimento è garbato contraddittore, mai sopra le righe. Il tratto signorile, l’eloquio efficace, lo ascolto sempre con interesse e ho spesso richiamato nelle mie noterelle critiche e proposte. Sembra il fratello gemello di un mio zio, brillante conversatore, ed anche per questo, forse, mi è simpatico.
Faccio, pertanto, un po’ fatica ad indirizzargli una precisazione, peraltro necessaria in quanto, intervenendo ad InOnda, la trasmissione di approfondimento de La7, curata da Alessandra Sardoni e Salvo Sottile, ha fatto alcune considerazioni sull’istituto del trattenimento in servizio dei magistrati, eliminato dal decreto-legge Renzi – Madia, che richiedono alcune precisazioni. Quanto alla protesta dei magistrati, da lui richiamata, naturalmente.
Ha detto Rizzo che i magistrati hanno protestato per l’eliminazione della possibilità di rimanere in servizio da 70 a 75 anni, paventando disfunzioni nell’attività giudiziaria.
Le cose non stanno proprio così. E siccome l’informazione va ai cittadini è bene che sia esatta sotto ogni punto di vista.
Per chi non conosce la materia dirò che per i magistrati italiani da tempo è previsto il pensionamento a 70 anni. Negli anni ’80 è stata prevista la possibilità che essi, a domanda ed in presenza dell’interesse pubblico alla prosecuzione del servizio, potessero rimanente prima fino a 72 anni, poi a 75. La proroga, in entrambi i casi, è stata giustificata con il carico dei nostri uffici giudiziari, tutti, di ogni giurisdizione, e con i vuoti di organico che, in alcuni casi, come per la Corte dei conti, sono estremamente rilevanti e tali da incidere sulla resa del Servizio Giustizia.
Il Governo Renzi ha deciso di eliminare l’istituto del trattenimento in servizio in relazione all’obiettivo del cosiddetto “ricambio generazionale”, una scelta politica condivisibile. E condivisa dalle Associazioni dei Magistrati che sul punto non hanno assolutamente protestato. E si capisce bene, perché l’eliminazione del trattenimento in servizio proietta in avanti, verso gli uffici direttivi e semidirettivi, i più giovani.
La protesta, invece, ha riguardato le modalità della decisione governativa che priva molti uffici giudiziari dei titolari o, comunque, di magistrati di notevole esperienza senza che sia alle viste il ricambio che quella decisione ha giustificato. Saggezza di Governo e Parlamento avrebbe dovuto, infatti, prevedere un passaggio dalla vecchia alla nuova disciplina in un tempo intermedio nel quale alcuni escono ed altri entrano. Anche se non nello stesso numero, almeno in misura tale da non creare problemi. Ad esempio molti processi dovranno ricominciare da capo per cambio del collegio, con effetti negativi che la gente certamente non apprezzerà, quando riguarderanno criminalità comune e politico-amministrativa. Per intenderci processi per corruzione.
E qui va fatta ancora una precisazione su un’altra affermazione di Rizzo il quale ha manifestato stupore e incredulità richiamando quanto era stato detto da qualcuno nel dibattito di queste convulse giornate, a proposito della durata dei concorsi per l’accesso alla magistratura, quantificata in quattro anni.
Troppi, effettivamente. Non sempre sono stati tanti. Ma non va trascurato che i concorsi per l’accesso alle magistrature, fortemente selettivi, non possono durare pochi mesi. Vi partecipano migliaia di candidati impegnati in prove scritte complesse (tre, quattro, cinque, a seconda delle magistrature) che constano di molte pagine che vanno corrette collegialmente, nel senso che uno dei componenti della commissione legge l’elaborato e gli altri ascoltano. Al termine i commissari si esprimono sul voto. Faccia una prova Rizzo. Legga ad alta voce un elaborato di venti-trenta facciate di foglio protocollo a penna ed immagini una, anche breve, riflessione tra i commissari. La correzione è cosa seria, per rispetto del candidato e del ruolo dei commissari che stanno lì per selezionare magistrati che dovranno ius dicere “in nome del popolo italiano” decidendo su diritti personali e patrimoniali delicatissimi, su interessi di persone e imprese, amministrazioni ed enti pubblici. I commissari devono essere certi che i candidati conoscano il diritto, ma anche che dimostrino, nel definire una fattispecie giuridica spesso complessa, equilibrio, quella “merce” che in magistratura dovrebbe essere la più preziosa. Intanto l’orologio corre. Quanti elaborati si possono leggere e valutare in un’ora? Forse neppure uno. Se vogliamo fare le cose seriamente. Perché così debbono i commissari.
Tanto dovevo a Sergio Rizzo, penna straordinaria del nostro giornalismo, mai fazioso. Neppure stavolta. Si è fatto prendere dall’incalzare del duo Sardoni-Sottile e nella concitazione del dibattito ha semplificato. Troppo, considerato che parliamo di Giustizia e degli addetti a quel fondamentale servizio previsto fin dai primordi degli ordinamenti pubblici ne cives ad arma ruant!
9 agosto 2014
Conti della finanza pubblica: previsioni e controlli
L’ingorgo istituzionale tra Governo e Parlamentoesa lta il ruolo della Corte dei conti
di Salvatore Sfrecola
C’è rischio di ingorgo istituzionale sui temi della finanza pubblica tra chi fa analisi, rileva i dati, formula previsioni ed effettua controlli di legalità e di efficienza, in un momento di gravi difficoltà per l’economia italiana, che attende decisioni urgenti in tema di riordinamento della Pubblica Amministrazione, di lavoro e fisco, soprattutto, ma anche di ricerca scientifica, per ritrovare spazi di innovazione che possano sostenere produzioni capaci di presentarsi con successo sul mercato internazionale. E di turismo, che muoverebbe un indotto di grandi proporzioni se vi fosse una regia nazionale adeguata.
Tutto questo sta, prima di tutto, nel bilancio dello Stato.
Camillo Benso di Cavour, certamente il più grande e il più europeo dei governanti italiani di tutti i tempi, era solito ripetere “datemi un bilancio ben fatto e vi dirò come un paese è governato”, per dire come il bilancio sia il documento tra tutti il più politico, quello che, attraverso le spese e le entrate previste, dice quali politiche pubbliche Governo e Parlamento intendono perseguire, e con quale impegno, tra istruzione, ricerca, difesa, ordine pubblico, sanità e così via. Se, ad esempio, il sistema tributario è mero strumento di acquisizione di risorse per la spesa pubblica od ha anche una sua autonoma capacità di guidare l’economia attraverso un’intelligente individuazione di imposte e tasse che agevolino il mercato del lavoro e delle produzioni e sostengano le famiglie, la cui centralità nell’economia sembra in questo Paese ignorata o fortemente sottovalutata.
Pertanto, in un ordinamento parlamentare, la Costituzione attribuisce al governo la proposta e alle assemblee legislative l’autorizzazione a gestire il bilancio ed il controllo sui risultati della gestione. “Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo” si legge nell’art. 81, comma 4, della Costituzione nel testo sostituito dall’art. 1 della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, che ha introdotto il principio del pareggio del bilancio nella Carta costituzionale. La stessa legge che all’art. 5, comma 1, lettera f), ha previsto “l’istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio”.
L’Ufficio Parlamentare di Bilancio (U.P.B.), composto da tre membri scelti “tra persone di riconosciuta indipendenza e comprovata competenza ed esperienza” sui temi economici ha presto suscitato più di un mugugno nei palazzi del Parlamento perché il suo lavoro andrà a sovrapporsi, di fatto, ai già esistenti Servizi bilancio di Senato e Camera.
Serviva davvero un nuovo organismo indipendente che si va ad aggiungere, oltre ai detti servizi parlamentari, ad importanti uffici del Governo, come la Ragioneria Generale dello Stato, una struttura di eccellenza che ha sempre dominato la materia del bilancio, sia in fase di preparazione che di gestione, che segue giorno dopo giorno? In più la Presidenza del Consiglio ha in fase di formazione quella che viene definita “Cabina di regia”, alle dirette dipendenze del Premier, formata, si dice, da Yoram Gutgeld, consigliere economico del Presidente, e da Filippo Taddei, responsabile economico del Partito Democratico. Il Corriere della Sera ha fatto anche altri nomi: Marco Fortis, esperto di economia industriale, Veronica De Romanis, economista, Tommaso Nannicini, che insegna econometria, e Marco Simoni, che insegna a Londra.
Se l’obiettivo dell’U.P.B. è quello di fornire al Parlamento ulteriori valutazioni in una condizione di indipendenza rispetto al Governo sulle tendenze macroeconomiche lo strumento c’è già, ed è assicurato da personale tecnico di elevata qualificazione professionale, assunto per concorso, senza mediazione politica, presente nei Servizi bilancio. Chiunque segue l’attività parlamentare ne è consapevole.
Da dove nasce l’idea di questo organismo? Si dice dall’esperienza del Congressional Budget Office (CBO) statunitense, che, però è finito assai spesso per diventare una voce tanto autorevole quanto disattesa delle ultime manovre di bilancio approvate.
La legge di contabilità “rafforzata” prevista dall’art. 81, comma 6, della Costituzione, nella nuova formulazione, cui è stata data attuazione nel 2012 (n. 243 del 24 dicembre), disciplina per il complesso delle pubbliche amministrazioni, verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica; l’accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni, distinguendo tra quelli dovuti all’andamento del ciclo economico, all’inefficacia degli interventi e agli eventi eccezionali; il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati corretti per il ciclo economico rispetto al prodotto interno lordo; la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi finanziarie e delle gravi calamità naturali quali eventi eccezionali, al verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso all’indebitamento; l’introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica; le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali anche in deroga all’articolo 119 della Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali.
La legge disciplina altresì: la facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di ricorrere all’indebitamento, ai sensi dell’articolo 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione; le modalità attraverso le quali i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e le Province autonome concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.
Le Camere, secondo modalità stabilite dai rispettivi regolamenti, esercitano la funzione di controllo sulla finanza pubblica con particolare riferimento all’equilibrio tra entrate e spese nonché alla qualità e all’efficacia della spesa delle pubbliche amministrazioni. Così il comma 4. Ma allora l’ipotizzato ingorgo è sostanzialmente voluto!
Nelle intenzioni l’U.P.B. dovrebbe essere un’autorevole sentinella di buona amministrazione della finanza, una spina nel fianco, è stato detto, dei governi e potrebbe addirittura costringere i ministri dell’economia a render conto e ragione al Parlamento in caso di “valutazioni significativamente divergenti” con l’organismo. Quando sarà chiarito quale sia una divergenza significativa e quale no.
Più che altro una scommessa, che anche Giancarlo Giorgetti, il leghista tra i più esperti in questioni di bilancio, affronta in un colloquio con L’Espresso usando un cauto condizionale. “Questo organismo dovrebbe essere di alta reputazione e indipendente dalla politica e dai poteri forti, che è poi l’unica strada per garantire valutazioni oggettive sull’andamento della finanza pubblica”.
È facile immaginare che tra Ragioneria Generale, Ufficio Parlamentare del Bilancio, Servizi bilancio di Camera e Senato e “Cabina di Regia” di Palazzo Chigi la convivenza non sarà facile. Né va dimenticata la Banca d’Italia e il prezioso apporto del suo ufficio studi. Le valutazioni dei dati provenienti dall’Istat, spesso soggetti a plurimi aggiustamenti, come ha messo più volte in risalto EUROSTAT, non saranno sempre concordanti, come già è accaduto in passato. Qualcuno ricorderà che Giulio Andreotti, nella sua ultima esperienza di Presidente del Consiglio, a fine anni ’70, volle come Capo di gabinetto il Ragioniere generale dello Stato, Vincenzo Milazzo, e comunque tra Presidenza e Tesoro, retto all’epoca da Filippo Maria Pandolfi, ci fu più di un contrasto, anche vivace, sui dati del deficit soprattutto.
Il rischio è reale. La moltiplicazione degli strumenti di conoscenza e la loro diversa imputabilità ad organi tecnici e politici ha già creato contrasti ed alimentato polemiche. Come nel 2001 quando da Palazzo Chigi fu imposta la sordina sul deficit di bilancio che Ragioneria Generale, Banca d’Italia e Corte dei conti segnalavano in misura diversa ma comunque consistente.
Accadrà inevitabilmente ancora.
In queste condizioni il ruolo della Corte dei conti è destinato ad aumentare. La magistratura contabile è stata negli ultimi anni protagonista del dibattito sui conti dello Stato e degli enti pubblici territoriali ed istituzionali ed ancora nelle scorse settimane ha fornito elementi di straordinario interesse ai decisori politici in tema di coordinamento della finanza pubblica e di società partecipate, dei quali si è avvalso anche il Commissario alla riduzione della spesa Carlo Cottarelli.
Gran lavoro quello della Corte, che si avvale di una struttura decentrata sul territorio capace di monitorare l’andamento dei flussi di spesa anche attraverso il controllo sugli atti e sulle gestioni e la rilevazione dei fatti di malagestio che le procure regionali sono chiamate ad accertare e ad approfondire. Tasselli di attività contrattuale, soprattutto, dai quali si scopre molto più di quello che attiene alla singola istruttoria, fatti spesso emblematici di prassi diffuse.
Un gran lavoro, dunque, quello della Corte dei conti che l’emergenza economica e finanziaria consiglierà di incrementare attuando sempre più tempestive valutazioni degli elementi desumibili dalle banche, dati da approfondire e confrontare sulla base di indici che consentano di individuare anche le tendenze prevedibili.
L’indipendenza data dalla sua natura magistratuale fa della Corte dei conti uno strumento prezioso in funzione ausiliaria di Governo e Parlamento ai quali fornisce l’apporto prezioso di elementi di giudizio rigorosamente supportati dall’esperienza, non per compiacere i detentori del potere ma per servire lo Stato e la comunità dei cittadini contribuenti.
È un ruolo che a volte può essere difficile, quando giunge a conclusioni corrette ma non gradite. Ma è questo il compito degli organismi di garanzia obiettiva. Il venirvi meno ha nella storia degli stati esempi negativi gravissimi. Come è accaduto solo un paio di anni addietro in Grecia, dove l’istituto incaricato delle rilevazioni statistiche forniva a Governo e Parlamento dati non corrispondenti alla realtà, con la conseguenza che quel Paese è giunto ad assaporare il gusto amaro del dissesto, una condizione dalla quale, aggiustato il tiro, si è allontanato. Ed oggi gli osservatori internazionali dicono che sulle sponde del Mar Egeo l’economia va meglio che sul nostro Tirreno.
8 agosto 2014
Dopo Cottarelli anche la Ragioneria dello Stato
denuncia la mancanza di copertura del decreto
sulla Pubblica Amministrazione
di Salvatore Sfrecola
Non si è ancora spenta la polemica seguita alle affermazioni contenute nel blog di Carlo Cottarelli, il Commissario governativo per la riduzione della spesa, con riferimento alla mancata copertura di rilevanti oneri finanziari connessi alle assunzioni di docenti delle scuole medie, che l’arrogante replica del Premier, che ha fatto spallucce nel leggere quelle osservazioni, è stata smentita clamorosamente dalla Ragioneria Generale dello Stato, la struttura del Ministero dell’economia e delle finanze che, come sappiamo, ha il compito di controllare l’andamento della spesa pubblica. Cosa che fa “bollinando”, come si dice in gergo, cioè apponendo il “bollino”, un piccolo timbro, ai provvedimenti di spesa, con ciò attestando che le nuove o maggiori spese previste indicano i mezzi per farvi fronte, come si esprime l’art. 81 della Costituzione, cioè la “copertura”.
Ebbene la Ragioneria Generale ha ritenuto che ci sia uno scostamento di 10 milioni di euro, che quindi vanno reperiti, rispetto alla decisione assunta dalla Camera nel disegno di legge di conversione del decreto legge n. 90 del 24 giugno 2014, sulla Pubblica Amministrazione, approvato con una mozione di fiducia, cioè senza discussione un Assemblea, e adesso all’esame del Senato.
Le censure dei tecnici di via XX Settembre riguardano sostanzialmente la stessa materia oggetto delle osservazioni del Commissario alla riduzione della spesa. Si tratta sostanzialmente di spese che non trovano copertura in disponibilità attuali del bilancio (infatti si tratta di tagli previsti e non attuali) e non attuali) disposte in violazione dell’articolo 81 della Costituzione. Una disposizione voluta da un grande economista, Luigi Einaudi, sulla base della quale per coprire le nuove o maggiori spese è necessario individuare nuove entrate o minori spese nella stessa misura ma anche della stessa natura. Nel senso che, ad esempio, non è possibile far fronte a nuove spese utilizzando riduzioni parziali o momentanee o entrate non permanenti.
Aldilà dell’aspetto tecnico, sul quale i ministri dell’economia e delle finanze e per la semplificazione e la pubblica amministrazione devono ricercare una copertura adeguata, sia per i 4000 professori assunti sia per il collocamento a riposo d’ufficio a 68 anni per i professori universitari (costo 34,2 milioni nel 2015 e 113 fino al 2021), il governo si trova ad affrontare una serie di altri problemi che riguardano proprio la normativa appena approvata dalla Camera che rivela altri profili di incostituzionalità, sia per quanto riguarda la stessa natura dell’atto, cioè la decretazione d’urgenza in casi nei quali l’esigenza “straordinaria” è smentita dalla stessa natura delle norme introdotte, che per quanto concerne appunto gli oneri che questa nuova normativa reca a carico del bilancio dello Stato.
È facile constatare, ad esempio, che le disposizioni che riguardano le magistrature, alle quali viene attribuita un intento di miglioramento dell’attività giudiziaria, non raggiunge assolutamente l’obiettivo, non già per fatti sopravvenuti ma per una inadeguata valutazione degli effetti delle norme che sono state introdotte. Dobbiamo considerare che la lentezza della giustizia, soprattutto di quella civile, non si risolve certamente mandando in pensione un gruppo di magistrati più anziani con maggiore esperienza, per effetto della eliminazione della proroga del trattenimento in servizio, perché quella norma, che viene finalizzata al “ricambio generazionale”, in realtà priva gli uffici giudiziari di un certo numero di magistrati senza prevedere la loro sostituzione in un arco di tempo ragionevole.
Va osservato, al riguardo, che le associazioni dei magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari non hanno eccepito alcunché sulla decisione del governo di abolire la proroga del trattenimento in servizio ma hanno fatto notare, come appena abbiamo rilevato, che il ricambio generazionale non c’è e non è neppure prevedibile in tempi brevi. A fronte di pensionamenti, i quali possono anche creare problemi nel settore della giustizia penale per i processi di mafia, camorra e corruzione, in quanto dovranno essere ricostituiti collegi giudicanti e si dovranno iniziare nuovamente i processi, non si intravedono arruolamenti di nuovi magistrati nell’arco di un ragionevole spazio di tempo. Un esempio per tutti. La Corte dei conti chiamata, in questo momento di particolare crisi finanziaria dello Stato, delle regioni e dei comuni nell’ambito dei quali sono stati accertati illeciti di rilevanti proporzioni, a fronte di un organico di poco superiore alle 600 unità ha oggi in servizio poco più di 400 magistrati che diventeranno poco più di 300 per effetto dell’esodo previsto. In questa condizione, il Governo autorizza un concorso a 18 posti di referendario, la qualifica iniziale del ruolo della magistratura contabile. Di quale “ricambio generazionale” vogliamo parlare! Insomma poco più di 300 magistrati dovrebbero far fronte alle esigenze di controllo di legalità e regolarità contabile e per l’accertamento delle responsabilità per danno erariale (basti pensare all’Expo’ di Milano ed al Mose di Venezia) in relazione a oltre 20 ministeri a 20 regioni a più di 100 province più di 8mila Comuni. Pare evidente che se in ognuno di questi enti c’è anche un solo politico o funzionario incapace o disonesto il provvedimento governativo impedisce alla magistratura più antica d’Italia di esercitare il proprio ruolo a tutela dei cittadino contribuente come si diee perché le risorse pubbliche sono assicurate allo Stato e agli enti dal pagamento delle imposte e delle tasse da parte dei cittadini.
Con superficialità e improntitudine si è affrontato un problema delicato e urgente sciabolando a destra e a manca senza avere un’idea chiara di quale amministrazione si vuole realizzare al di là degli slogan sulla semplificazione che trovano tutti d’accordo. Ma al di là delle parole e dei messaggi di facile attrattiva per un’opinione pubblica che si scontra quotidianamente con l’inefficienza della pubblica amministrazione un governo responsabile avrebbe dovuto procedere ad una serie di interventi urgenti senza privarsi di risorse umane che sono preziose per il funzionamento degli uffici.
Il richiamo della Ragioneria Generale dello Stato, che viene subito dopo quello del Commissario governativo alla riduzione della spesa, dimostra senza possibilità di dubbi che si procede con molta superficialità nella fiducia che l’opinione pubblica si faccia convincere dalle parole e dagli slogan e prevedendo che le inevitabili ripercussioni di quello che sta accadendo siano dilazionate nel tempo, possibilmente al di là di qualche appuntamento elettorale, quando gli italiani saranno chiamati a valutare se effettivamente le promesse sono state mantenute.
Ma una cosa è certa i dati contabili sono un riferimento imprescindibile. Se i conti non tornano, come non tornano alla Ragioneria Generale dello Stato, ci sarà probabilmente un giudice che invierà alla Corte costituzionale questa legge raffazzonata per essere priva di copertura finanziaria.
3 agosto 2014
La spesa pubblica tra tecnici e politici
Cosa insegna il “caso Cottarelli”
di Salvatore Sfrecola
Il mese di agosto è da sempre a rischio per la politica. La pausa estiva favorisce riflessioni e programmi. Poi sotto l’ombrellone si va a rileggere la relazione della Corte dei conti, approvata a fine giugno, sulla gestione del bilancio dello Stato dove politici ed alti burocrati scoprono, di giorno in giorno, che molte cose nei settori di loro competenza non vanno, che gli sprechi e le disfunzioni denunciate dalla magistratura contabile li interessano da vicino.
Tutto secondo copione. Ma quest’anno all’inizio di agosto irrompe il “caso Cottarelli”, il Commissario alla riduzione della spesa che si è tolto qualche sassolino dalla scarpa osservando che si sta provvedendo a nuove spese da coprire con risparmi ancora da realizzare. Sicché, ha osservato, non sarà possibile ridurre le imposte.
Sul punto va fatta immediatamente chiarezza. Il “caso” Cottarelli richiama, ad un tempo, una regola elementare, secondo la quale non si può provvedere a nuove spese utilizzando risparmi non ancora attuali, e l’altra, altrettanto ovvia, che le scelte di politica economica spettano al governo e al Parlamento, per cui non deve essere il Commissario a decidere dove e quanto tagliare, dovendosi egli limitare esclusivamente ad indicare dove, a suo giudizio, è possibile ridurre la spesa.
Questo dibattito, oltre a mettere in luce l’esistenza di un contrasto tra il Presidente del consiglio, Matteo Renzi, ed il Commissario, peraltro scelto dal suo non amato predecessore, Enrico Letta, ci dice che il problema della revisione della spesa è rilevante ed è soprattutto politico, come vedremo di qui a poco.
Non c’è dubbio, altrimenti non si sarebbe ricorsi negli ultimi anni a ben tre commissari, Giarda, Bondi e adesso Cottarelli, che il problema della riduzione della spesa è essenziale e che è espressione di scelte politiche. L’esperienza ci dice anche che la politica non si fida dello strumento fondamentale di controllo della spesa istituito all’interno del governo, cioè della Ragioneria Generale dello Stato, Dipartimento dipendente dal Ministero dell’economia e delle finanze, che tradizionalmente ha il compito, non solo di controllare la legittimità e regolarità contabile della spesa nel corso della gestione, ma di avere contezza delle dimensioni della stessa ai fini della predisposizione del bilancio di previsione annuale, valutandone la congruità e la compatibilità nell’ambito dei saldi complessivi di bilancio.
Perché questa sfiducia nei confronti di una struttura di eccellenza direttamente dipendente dall’Esecutivo? La domanda è legittima e ci dice che per qualche ragione, che sarà bene indagare, la Ragioneria Generale è venuta meno, o la classe politica ritiene che sia venuta meno, al suo compito di monitorare la spesa e di segnalare gli sprechi. La risposta che riteniamo di dover dare, non dubitando della professionalità dei funzionari, è che la funzione di monitoraggio e di controllo è stata in qualche misura contenuta dal potere politico, nel senso che i governi non hanno voluto far emergere sprechi che, pur largamente diffusi, vengono occultati per motivi di carattere politico, tollerati per evitare contraccolpi con esponenti della maggioranza o dell’opposizione con i quali il governo è in qualche modo in sintonia. Ogni porzione della spesa pubblica, infatti, ha un ben individuabile sponsor.
A questo punto è facile dire che sarebbe agevole lasciare libera la Ragioneria Generale dello Stato la quale, attraverso le sue articolazioni ministeriali e regionali, è in condizione di monitorare la spesa dell’amministrazione centrale e di quella periferica, ma anche di controllare l’andamento della spesa in tutti i settori dell’economia pubblica e, pertanto, di identificare quel che va tagliato. Questo non si fa ed allora si assiste al balletto, per la verità indecoroso, di ricorrere a personaggi del mondo privato, certamente dotati di elevata professionalità, per affidare loro un compito che dovrebbe svolgere la stessa Amministrazione. Con la conseguenza che si verifica un ulteriore rallentamento dell’indagine, mentre il sistema di monitoraggio istituzionale darebbe, e avrebbe dato già da tempo, la possibilità di individuare le fonti dello spreco all’origine, in modo da intervenire immediatamente senza attendere che il fenomeno assuma dimensioni tali da rendere problematico un aggiustamento dei conti in tempi brevi. Anche perché non va mai dimenticato che la valutazione dell’utilità della spesa pubblica è attività di carattere eminentemente politico la quale però non può che avvalersi di rilevazioni condotte da organismi tecnici qualificati, quali, oltre alla già richiamata Ragioneria Generale dello Stato, la Banca d’Italia e, soprattutto nelle sue funzioni di controllo sulla gestione, la Corte dei conti.
La scelta di intervenire e come intervenire è politica, come più volte sottolineato, perché spetta alla responsabilità di governo e Parlamento individuare le dimensioni della spesa nei singoli settori, in relazione ai servizi che la pubblica amministrazione deve fornire in una equilibrata valutazione di costi e benefici ed al fatto che le amministrazioni e gli enti pubblici, globalmente considerati, attuano una presenza sul mercato interno che costituisce il più rilevante incentivo per lo sviluppo dell’industria. Va, pertanto, considerato che la spesa pubblica deve comunque mantenere un livello tale da assicurare un ragionevole apporto al prodotto interno lordo, senza il quale lo Stato si vedrebbe costretto ad intervenire in favore dei settori produttivi che, ove perdessero commesse pubbliche, dovrebbero essere altrimenti aiutati.
Tutto questo per dire che l’economia di un paese è costituita da attività diverse, dirette alla produzione di beni e servizi che vengono ceduti a privati e ad enti pubblici in una condizione che va mantenuta in uno stato virtuoso perché l’economia si sviluppi e cittadini ed imprese possano godere di servizi in una misura adeguata agli oneri fiscali che sono chiamati a sostenere.
La vicenda Cottarelli, dunque, deve essere utilizzata per quanti osservano le vicende dell’economia e della finanza, per chiarire definitivamente il ruolo dell’amministrazione, nella sua autonomia tecnica, e della politica nelle rispettive responsabilità, di individuazione dei fenomeni e di scelta delle misure da adottare in relazione alle condizioni della spesa pubblica.
Riusciranno i nostri eroi ad assumere un atteggiamento virtuoso, del resto scandito nettamente dalle leggi che individuano ruoli e competenze o continueranno a proporre al dibattito obiettivi-schermo e false rappresentazioni della realtà? Non è più il tempo, lo chiedono gli italiani ai quali va data una risposta prima ancora che ce lo chieda l’Europa o il Fondo Monetario Internazionale. La politica deve fare il suo mestiere per rispondere alle esigenze che provengono dalla società attraverso scelte che siano effettivamente capaci di assicurare crescita e sviluppo, che significa benessere e pace sociale in una prospettiva ragionevole ed in tempi brevi, utilizzando tutte le risorse disponibili, a cominciare da quella preziosa specificità data da un patrimonio storico artistico unico al mondo che non è solo nei musei e nelle aree archeologiche ma anche nelle bellezze naturali che fanno di questa nostra Italia veramente un dono della Provvidenza. Eppure non riusciamo a far decollare il turismo, come sarebbe possibile, in mancanza di una strategia nazionale, tra l’altro ostacolata dalla riforma del Titolo Quinto della Costituzione che improvvidamente ha affidato alla competenza delle regioni la materia turistica.
C’è molto da fare, ma non c’è tempo da perdere.
1° agosto 2014