di Andrea Lupi, Presidente di sezione della Corte dei conti
“Nel mondo liquido-moderno la solidità delle cose, così come la solidità dei rapporti umani, tende a essere considerata male, come una minaccia: dopotutto, qualsiasi giuramento di fedeltà e ogni impegno a lungo termine (per non parlare di quelli a tempo indeterminato) sembrano annunciare un futuro gravato da obblighi che limitano la libertà di movimento e riducono la capacità di accettare le opportunità nuove e ancora sconosciute che (inevitabilmente) si presenteranno”.
Vi domanderete perché, per parlare della colpa grave nell’ambito del processo di responsabilità amministrativo – contabile, abbia deciso di iniziare con questa famosissima frase di Zgymunt Bauman.
La risposta è semplice: perché il processo (e ovviamente non soltanto il processo dinanzi alla Corte dei conti) si fonda su un fatto o su più fatti.
Cioè, su ciò che è accaduto e che non si può fingere che non sia accaduto.
I romani dicevano, appunto, factum infectum fieri nequit. Il fatto è solido. Ha forma e contorni precisi. Non è come l’acqua che prende forme diverse a seconda del contenitore in cui viene raccolta.
Il fatto è un palazzo, una montagna. Se vuoi conoscerli veramente devi scalarli, non giraci intorno.
Il fatto di per sé non è il male, non è una minaccia. Il fatto non è nient’altro che un fatto. Ma se il fatto dipende da azioni od omissioni dell’uomo, e se dal fatto derivano conseguenze negative, o addirittura nefaste, ciò implica la necessità che qualcuno (un soggetto terzo, quanto più possibile indipendente e imparziale) valuti le responsabilità ad esso connesse e gli obblighi correlati alle eventuali sanzioni comminate.
I fatti di cui si è occupata la Procura regionale per il Lazio della Corte dei conti, ufficio giudiziario che coordino da oltre tre anni, sono, a mero titolo di esempio, inadempienze contrattuali da parte di concessionari del cosiddetto gioco lecito da cui è conseguita l’impossibilità di controllo telematico delle giocate al fine di contrastare il grave fenomeno della ludopatia, prestazioni sanitarie di strutture pubbliche pagate due volte, ovvero prestazioni sanitarie di strutture private mai effettuate e ugualmente rimborsate dal sistema sanitario regionale, stipula di contratti relativi a cosiddetti derivati, in virtù dei quali a corrispettivo dell’ottenimento di un’immediata liquidità di somme esigue, l’ente pubblico, per chiudere il contratto, ha, dopo pochi anni, dovuto pagare somme spropositate, sistematica violazione dei principi di efficienza ed economicità in materia di canoni di alloggi pubblici locati a soggetti non aventi alcun rapporto con l’amministrazione pubblica, ovvero, svolgenti attività prive di alcuna rilevanza sociale, sistematica violazione delle norme concorsuali in tema di lavori e forniture (in particolare, ci si riferisce a centinaia di affidamenti diretti di lavori e forniture lungo un periodo di alcuni anni non giustificati da alcuna ragione di necessità e di urgenza e non sostenuti da alcuna valutazione positiva circa i profili economico e di efficienza che sarebbero derivati dalla rinuncia all’attivazione delle procedure ad evidenza pubblica).
Su questi solidi fatti, e su fatti simili a questi, si è attivata la Corte dei conti per il tramite delle procure regionali per chiedere la condanna al risarcimento dei responsabili. Su questi fatti, o su fatti simili, le sezioni giurisdizionali regionali, in primo grado, e le sezioni centrali in grado di appello hanno condannato al risarcimento dirigenti pubblici, ma soprattutto società concessionarie e società destinatarie di contributi pubblici. Non stiamo parlando di condanne pari a migliaia di euro e nemmeno a centinaia di migliaia di euro, bensì a milioni di euro e, in alcuni casi, a miliardi di euro.
Queste condanne, contrariamente a quello che più volte è stato affermato, vengono tutte portate ad esecuzione da parte delle amministrazioni danneggiate. Non sempre si riesce a recuperare l’intero importo della condanna, tuttavia è assolutamente falso che non si recupera nulla o che la Corte dei conti costi troppo o comunque costi di più di quanto riesca ad ottenere in termini, diciamo così, di profitto.
Con riferimento alla sola Procura Lazio posso affermare, senza tema di smentita, che a seguito dell’attività requirente dell’ufficio, negli ultimi dieci anni, si è ottenuta un’entrata complessiva molto vicina (se non addirittura superiore) al miliardo di euro. Ciò, in particolare, è dipeso da una vicenda che per molti convenuti si è chiusa in appello con il pagamento di una somma (circa 600 milioni di euro) pari al 30% della condanna recata dalla sentenza di primo grado (cosiddetta definizione agevolata. Procedimento ora inserito nel codice di giustizia contabile con la denominazione di rito abbreviato – art. 130).
Ma se pure non vogliamo tenere conto di questa vicenda particolare, la media delle somme che ogni anno entra nelle casse delle amministrazioni pubbliche a seguito dell’attività della procura Lazio risulta molto superiore ai costi per il personale e il funzionamento dell’ufficio. Si consideri che negli ultimi tre anni si è potuto monitorare il recupero di circa 100 milioni di euro, circa 33 milioni di euro l’anno. Se consideriamo che la Procura Lazio è l’ufficio più numeroso tra gli uffici giudiziari della Corte dei conti e se consideriamo che la spesa complessiva necessaria per il funzionamento della Procura è di circa 4 milioni di euro annui, è facile constatare che la cosiddetta percentuale di profitto dell’ufficio sia tra quelle più alte per un ente pubblico, ma che possa essere oggetto di invidia anche per molte aziende private.
Ma, indipendentemente dagli aspetti di economia aziendale e indipendentemente dal fatto che le procure regionali, attraverso le istruttorie svolgono nei confronti delle amministrazioni pubbliche un’efficace azione di moral suasion atta a prevenire la causazione di danni, ovvero la loro implementazione, nonché di sprechi e sperperi, i dati appena riferiti dimostrano la rilevanza e la solidità dell’attività delle Procure regionali della Corte dei conti, che, mi si perdoni l’accento retorico, restano l’unico vero utile argine agli illeciti contabili, nonché, più in generale, alle dissennatezze degli amministratori pubblici.
I solidi fatti accennati più sopra hanno dato luogo a sentenze fondate sulla colpa grave (raramente vengono emesse sentenze che accertano il dolo, a meno che i fatti siano correlati a un giudicato penale; art. 651 cpp) che, secondo la giurisprudenza della Corte dei conti è identificabile con l’“intensa negligenza”, la “sprezzante trascuratezza dei propri doveri”, l’“atteggiamento di grave disinteresse nell’espletamento delle proprie funzioni”, la “macroscopica violazione delle norme”, il “comportamento che denoti dispregio delle comuni regole di prudenza”.
E se vogliamo tradurla (una semplificazione rozza e poco realistica, ma che può essere utile a dare la giusta direzione al tema) con un concetto utilizzato nell’ordinamento penale, la colpa grave, nelle definizioni risultanti dalla giurisprudenza contabile è certamente molto più vicina al cosiddetto dolo eventuale piuttosto che alla colpa cosciente.
In altri termini l’agente, a cui si addebita la colpa grave, accetta il rischio del verificarsi dell’evento (il danno) che rimane non voluto (in senso stretto), mentre nel caso di colpa cosciente l’agente pur rappresentandosi la possibilità dell’evento lesivo confida nella sua concreta non verificazione.
Certo non sempre la colpa grave è interpretata in questi termini. Ammetto che non sono rarissime le citazioni in giudizio poco motivate sotto il profilo della colpa grave e, purtroppo, non sempre questi errori di valutazione vengono corretti nel corso del processo.
Ma questi errori (percentualmente pochissimi rispetto al numero dei processi celebrati dinanzi alle sezioni giurisdizionali) possono giustificare la cancellazione della colpa grave? Si può buttare il bambino insieme all’acqua sporca? E’ ragionevole rinunciare alla solidità dei fatti, al saldo positivo dato dei recuperi, per perseguire il miraggio liquido e evanescente del cambiamento per il cambiamento, nascondendosi dietro l’alibi della paura della firma?
Se un dirigente non firma, non decide (e questo vale anche per molti magistrati) è soltanto in ragione della sua scarsa attitudine alla responsabilità. Longanesi ha sintetizzato efficacemente, con grande ironia, questo concetto: “è meglio assumere un sottosegretario che una responsabilità”.
E’ evidente, che, da parte nostra, noi procuratori dobbiamo far di tutto per evitare di alimentare alibi pretestuosi, ma è pur vero che, nella stragrande maggioranza dei casi, i fatti ci danno ragione.
E, sinceramente, non credo che per abbassare i toni della polemica in corso possa essere utile normare la definizione di colpa grave, riportando in un articolo di legge le descrizioni del concetto operate dalla giurisprudenza.
E’ il fatto che connota la colpa grave dei responsabili non il contrario. Il fatto nella sua complessità. La violazione della legge, la sua ostinata reiterazione, la trascuratezza degli obblighi inerenti le proprie responsabilità, la rilevanza economica del danno sofferto dall’amministrazione, sono elementi di valutazione che scaturiscono direttamente dal fatto, che non possono essere oggetto di astrazione normativa che rischia, per tornare a Bauman, di rendere liquida l’azione della Procura e non già di eliminare le distorsioni interpretative e gli errori giudiziari, bensì di aumentarli.
L’Italia riparte. Tuttavia, a mio parere, deve ripartire evitando confusioni tra ciò che è solido e ciò che è liquido, su ciò che è normale e ciò che è patologico, per usare un’espressione su cui il francese Georges Canguilhem, ha basato tutta la sua filosofia della medicina.
Egli scriveva “la malattia entra ed esce dall’uomo come da una porta, essa non è soltanto squilibrio o disarmonia: è anche e soprattutto sforzo della natura nell’uomo per ottenere un nuovo equilibrio. La malattia è una reazione generalizzata il cui scopo è la guarigione. L’organismo genera una malattia per guarirsi”.
Ora pensiamo di applicare questi concetti al nostro paese. Pensiamo che il virus, che ha portato tanta sofferenza a moltissimi italiani, è stato generato per guarire l’Italia non per farla ammalare ancora di più. Ripartiamo dalle certezze, dalla solidità. Senza fondamenta solide non si potrà ottenere il nuovo equilibrio di cui parla Canguilhem, non si potrà pensare a un futuro senza (o almeno con pochi) squilibri o disarmonie.
(tratto da Facebook)
