di Salvatore Sfrecola
Onnipresente nelle trasmissioni televisive, in particolare dall’inizio della lotta alla pandemia, a dire che il governo Conte 2 ha stressato in molti casi la Costituzione con disposizioni di assai dubbia legittimità, per le limitazioni delle libertà personali disposte con i famosi d.P.C.M., e per la ripetuta riduzione del ruolo del Parlamento fino all’approvazione della legge di bilancio 2021 discussa dal Senato per poche ore, il professor Sabino Cassese, giudice emerito della Corte costituzionale, già Ministro della funzione pubblica del governo Ciampi, uno straordinario curriculum di docente e consulente, stavolta se la prende con la Corte dei conti e con i suoi magistrati che “giocano a fare i PM”, come ha detto rispondendo alle domande di Diodato Pirone per Il Messaggero che lo ha intervistato sulla “fuga dalla firma” dei dirigenti pubblici. E ciò a poche ore da quando il Presidente del Consiglio, Mario Draghi, intervenendo all’inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte, ne aveva sottolineato il ruolo costituzionale, quale organo di controllo della Pubblica Amministrazione e giudice delle responsabilità per danno erariale.
“Ho ripetuto più volte la parola “controllo” – aveva detto Draghi – perché sono fermamente convinto dell’ufficio essenziale che la Corte svolge in tal senso nell’architettura della nostra cosa pubblica. Questo controllo deve essere efficiente e intransigente. Ma con la stessa fermezza considero fondamentale che tale controllo sia rapido perché le decisioni della Corte, quando intervengono lontane dagli atti sottoposti a controllo, pur se intransigenti, inevitabilmente perdono molta della loro efficacia. I tempi straordinari che viviamo lo richiedono”. Perché “l’emergenza epidemiologica e la connessa crisi economica mettono senz’altro a dura prova la richiesta di maggiore velocità e migliore trasparenza che i governati richiedono ai governanti in ogni luogo… Evitare spese improduttive e far sì che l’amministrazione pubblica fosse di impulso nella promozione di investimenti pubblici e di sviluppo economico: sembrano obiettivi di oggi, ma erano le due direttrici del pensiero dei costruttori di questa Nazione, che portarono all’istituzione della Corte dei Conti e della Cassa Depositi e Prestiti”. L’ordinamento della finanza pubblica, infatti, è “fondato sulla distinzione tra chi ordina la spesa, chi la esegue e chi la controlla”. Un ruolo, quello della Corte che oggi “diventa ancora più cruciale. Il Recovery and Resilience Facility riconosce al nostro Paese risorse importanti con una chiara linea di indirizzo: investire sul futuro. Sta a chi governa fare le scelte strategiche, sta a chi amministra eseguirle in maniera efficace ed efficiente e a chi controlla verificare che le risorse siano impiegate correttamente. Governo, Parlamento, Amministrazione Pubblica, Corte dei conti e tutte le Istituzioni del nostro Paese devono essere coprotagonisti di un percorso di rinascita economica e sociale”.
Per il Presidente Draghi “due sono le parole chiave di questa relazione: fiducia e responsabilità. Fiducia tra istituzioni e persone che le compongono, responsabilità nei confronti dei cittadini. È necessario sempre trovare un punto di equilibrio tra fiducia e responsabilità: una ricerca non semplice, ma necessaria. Occorre, infatti, evitare gli effetti paralizzanti di quella che viene chiamata la “fuga dalla firma”, ma anche regimi di irresponsabilità a fronte degli illeciti più gravi per l’erario”.
“Tenendo conto peraltro che, negli ultimi anni, il quadro legislativo che disciplina l’azione dei funzionari pubblici si è “arricchito” di norme complesse, incomplete e contraddittorie e di ulteriori responsabilità anche penali. Tutto ciò ha finito per scaricare sui funzionari pubblici responsabilità sproporzionate che sono la risultante di colpe e difetti a monte e di carattere ordinamentale; con pesanti ripercussioni concrete, che hanno talvolta pregiudicato l’efficacia dei procedimenti di affidamento e realizzazione di opere pubbliche e investimenti privati, molti dei quali di rilevanza strategica”. Sembra di sentire Camillo Benso di Cavour, il più grande statista italiano di tutti i tempi, sulla responsabilità dei funzionari “stipendiati”, o Quintino Sella, il Ministro delle finanze che, inaugurando la Corte dei conti del Regno d’Italia, il 1° ottobre 1862 invitava i magistrati al massimo della severità. Per il Presidente Draghi si deve lavorare “per costruire un solido rapporto di collaborazione tra pubblici funzionari e Corte dei Conti”. Perché “le contrapposizioni tra istituzioni siano un gioco a somma negativa, mentre la collaborazione produce effetti moltiplicatori. È a questo principio di leale e costruttiva collaborazione che penso vada improntata la relazione tra chi agisce e chi controlla: questo principio deve guidare tutti i servitori dello Stato, controllati e controllori”.
I lettori mi perdoneranno questa lunga citazione del “Draghipensiero” ma ne percepiranno l’utilità in rapporto alle considerazioni del Prof. Cassese nell’intervista richiamata, un genere informativo che tende inevitabilmente alla semplificazione dei concetti ed a soddisfare le aspettative della media dei lettori. Con l’effetto che riceviamo dal suo intervento sollecitazioni minori di quante era lecito attendersi da un illustre cattedratico, “forse il massino esperto italiano di pubblica amministrazione”, come scrive il giornale, al quale, nell’occasione, si deve anche un fuor d’opera che segnalo. Certamente mi perdonerà.
Cominciamo dai controlli, la cui importanza per il buon funzionamento dell’amministrazione il premier Draghi aveva ampiamente sottolineato. Per il professor Cassese “i controlli preventivi sono una nota dolente della nostra amministrazione… svolgono una funzione frenante. Allungano i tempi dell’azione amministrativa. Sono fondati sul presupposto della sfiducia nei confronti dei funzionari. Finiscono per attenuare i controlli successivi. Sono controlli di tipo procedurale e formale, mentre solo i controlli successivi sono sui risultati”.
Una messa a punto è necessaria, per passare dalla teoria, che può apparire anche convincente, alla pratica dell’Amministrazione. I controlli preventivi, ne dà atto lo stesso Professore, sono stati drasticamente ridotti nel 1994 in favore di quelli successivi, sulla gestione, sui risultati dell’attività amministrativa. Sembrerà strano a chi ha poca dimestichezza con la vita delle amministrazioni pubbliche, ma la mancanza di controlli rallenta l’azione amministrativa e apre spesso, troppo spesso la strada a ricorsi al giudice amministrativo con effetti di ulteriore rallentamento.
Non devo ricordare al Prof. Cassese che il controllo preventivo di legittimità, il quale viene esercitato su un provvedimento amministrativo prima che acquisti efficacia, non è “procedurale e formale”. Certo le procedure vanno verificate, come la competenza dell’autorità che procede o la compiutezza della documentazione presupposta, ad esempio in ordine all’esistenza di un’istanza, proposta, parere che ne giustifichi l’adozione. Il giudizio dell’organo di controllo attiene ai vizi dell’atto amministrativo, quindi ad una eventuale violazione della legge della quale si fa applicazione, anche sotto il profilo dell’eccesso di potere, con riferimento alle figure sintomatiche che possono emergere dalle premesse dell’atto. Quanto all’accusa che il controllo preventivo rallenti l’attività dell’amministrazione va ricordato che esso deve esaurirsi nel termine di 30 giorni. Inoltre rassicura il pubblico funzionario in quanto l’efficacia dell’atto è condizionata dall’esito positivo del controllo per cui, anche se avesse sbagliato, l’errore sarebbe privo di effetti, in particolare dannosi e, quindi, di responsabilità patrimoniali. Da questo punto di vista, ad esempio, un altro professore che come il Professor Cassese è stato Ministro della funzione pubblica, mi riferisco a Franco Bassanini, sosteneva che il controllo preventivo, proprio per le ragioni ora dette, di tranquillizzare il funzionario, avrebbe l’effetto di deresponsabilizzarlo. Lo stesso si potrebbe dire dei pareri facoltativi che effettivamente rallentano l’iter dei procedimenti.
Per Cassese e Bassanini, quindi, i controlli dovrebbero essere prevalentemente successivi e tali sono in molti settori. Ma questi sì che hanno l’effetto di allungare i tempi delle decisioni in quanto il funzionario teme le conseguenze di un errore che emergesse quando il provvedimento ha già dispiegato i suoi effetti, con la conseguenza che, se illegittimo e annullato dal giudice amministrativo, l’Amministrazione potrebbe subire dei danni, ad esempio a causa di un risarcimento ottenuto da un imprenditore estromesso da un appalto magari a distanza di tempo.
Naturalmente non è automatico che l’eventuale errore del funzionario comporti una responsabilità sotto il profilo patrimoniale, che, poi, è quello che preoccupa i funzionari, la c.d. “paura della firma”, in quanto la responsabilità consegue esclusivamente ad una condotta caratterizzata da dolo o colpa grave. Preoccupazione limitata, in quanto se il dolo consiste nella consapevolezza degli effetti dannosi, la “colpa grave” va identificata in quella nimia neglegentia, come dicevano i romani, che significa non intelligere quod omnes intelligunt, non comprendere cose semplici, operare con grandissima sprovvedutezza e noncuranza degli interessi pubblici. Per questo ha destato sconcerto la decisione del Governo Conte 2 di prevedere l’esclusione, sia pure a tempo, del risarcimento per i danni causati con colpa grave, in un momento nel quale fioccano denunce di sprechi che nessuna urgenza ed emergenza può giustificare.
Secondo il Professor Cassese, il quale critica la normativa penale sull’“abuso d’ufficio”, che giudica “reato dai contorni troppo indeterminati”, e non gli si potrebbe dare torto, i magistrati della Corte dei conti addetti alle attività requirenti, che operano nelle Procure regionali, “scimmiottano le procure penali”. Non ci saremmo attesi una considerazione del genere da parte di un attento osservatore delle vicende della pubblica amministrazione, al quale sarà certamente giunta notizia degli ingenti recuperi, per centinaia di milioni, come nel caso delle vicenda delle slot machine o dell’elusione dei versamenti per le quote latte, consentiti dall’azione delle Procure contabili che, insieme ad altri recuperi, hanno concorso nel 2013 al finanziamento della “clausola di salvaguardia” ed evitato l’aumento delle aliquote iva. Giungendo, dunque, laddove spesso l’azione penale si è rivelata di scarsi effetti, per l’intervento della prescrizione, o per la difficoltà di dimostrare l’esistenza dei più gravi reati contro la pubblica amministrazione, in particolare nei casi di corruzione perché, come osserva Piercamillo Davigo, corrotti e corruttori sono legati da un intento criminale che impone loro il silenzio.
In questi casi l’azione del PM contabile è sicuramente molto più efficace perché, il Professor Cassese me ne darà atto, l’Italia non è soltanto il Bel Paese dei boschi rigogliosi, dei laghi e dei fiumi nei quali si rispecchiano montagne svettanti da Nord a Sud, dei musei e delle opere d’arte che il mondo c’invidia, è anche il Paese dell’alterazione del territorio, dell’inquinamento impunito delle acque, dei musei depredati e, ancora, delle opere pubbliche incompiute, perché i fondi stanziati si rivelano insufficienti per le lungaggini della loro realizzazione, dei manufatti inservibili poco dopo la loro entrata in esercizio, dell’acquisto di beni e servizi inutili od a prezzi gonfiati.
Il Prof. Cassese, che non trascura la storia delle istituzioni, avrà certamente letto i resoconti della Commissione parlamentare d’inchiesta sulle spese di guerra del 1920, dalla quale emergono ruberie di ogni genere con responsabilità grandissime delle autorità civili e militari, opportunamente silenziate nel dopoguerra da quel Fascismo le cui istituzioni il Professore ha illustrato in un bel libro, in quanto molti dei corruttori avevano anche finanziato l’ascesa politica del futuro Duce.
Spese inutili o eccessive, dunque, basta guardarsi intorno. E siccome i cittadini italiani sono gli indiretti finanziatori di quelle spese a carico di bilanci pubblici, alimentati dalle imposte “ch’essi con tanto loro travaglio e stento somministrano per mantenimento della Repubblica”, come ha scritto quasi 500 anni fa Giovanni Botero ne “La ragion di Stato”, sono giustamente indignati e vorrebbero che la Corte dei Conti facesse di più, molto di più.
Il Prof. Cassese vorrebbe che la Corte si interessasse solo dei conti e che, pertanto, dovrebbe “pur avere economisti”. Equivoco nel quale cadono parecchi, anche all’interno della Magistratura contabile. Non solo perché i conti sono quei prospetti che illustrano i risultati della gestione di denaro o beni pubblici, che da sempre sono presentati dall’agente “contabile”, il quale deve, appunto, rendere conto della gestione, come ricorda Cicerone che in una delle verrine accusa il potente Propretore della Sicilia di non rendere i conti della gestione finnziaria (non audet referre, scrive l’arpinate), ma perché diverso è il ruolo degli economisti. Questi si occupano delle scelte di politica economica che, in quanto decisioni di governo, ampiamente discrezionali, sfuggono alla valutazione dei giudici contabili. Alla Corte dei conti competerà, in occasione delle decisioni applicative di leggi e regole che hanno un presupposto economico, la verifica della corretta applicazione dei parametri normativi stabiliti dal Parlamento. Per intenderci la misura del ricorso al mercato è scelta politica a contenuto economico-finanziario, ma il rispetto del limite è, banalmente, una questione di legittimità del decreto che stabilisce l’emissione dei titoli di Stato.
Desidero, a questo punto, far cenno ad un aspetto poco noto dell’attività della Corte, in particolare delle Procure contabili, al quale ha fatto riferimento il Procuratore Generale, Angelo Canale, nella sua relazione in apertura dell’anno giudiziario. Quell’attività che sfugge alla statistica e si estrinseca nelle sollecitazioni nei confronti degli amministratori e dei funzionari, a volte anche in forma di richiesta di informazioni o chiarimenti, che hanno l’effetto di reindirizzare l’amministrazione sui binari della legalità, quando il treno della pubblica amministrazione stava per deragliare. Non di rado determinando recupero di somme che avevano preso una direzione sbagliata. L’esperienza insegna che sono casi rilevanti, frequenti che non hanno però un numeretto in una rilevazione statistica. E le cose che non appaiono ad un osservatore formale, che si basa sui documenti pubblici, non assumono rilevanza. Tanto nell’attività delle Procure come in quella degli Uffici di controllo.
E venendo a parlare di statistica – ormai i miei lettori hanno compreso che devono accompagnarmi con pazienza – la rilevazione dell’attività dei magistrati delle Procure, quanto a citazioni, archiviazioni, note istruttorie, audizioni, ha in molti casi un effetto negativo perché la necessità di raggiungere lo standard numerico previsto, costringe taluni ad operare sulla quantità a danno della qualità. Infatti, non è utile una rilevazione numerica che non tenga conto anche del “peso” delle singole attività, con la conseguenza che un’istruttoria su un caso di corruzione ed una che abbia ad oggetto un incidente stradale statisticamente sono la stessa cosa. Così fino a quando il Consiglio di Presidenza della Corte dei conti, che detta le regole della verifica dell’impegno dei magistrati, non troverà un sistema che consenta una più adeguata valutazione degli atti, i Procuratori saranno indotti in qualche occasione a fare tante piccole istruttorie che non avranno un grande effetto sul buon funzionamento dell’amministrazione e magari costituiranno tante dannose punture di spillo che enfatizzeranno la “paura della firma”. Mi riferisco ai casi nei quali l’azione risarcitoria è apparsa protesa a perseguire minutaglie, in una sorta di controllo, questo sì formale, di comportamenti che, ai fini dell’eventuale danno, sarebbe bene valutare in un contesto ampio della condotta complessivamente posta in essere dal dipendente.
È questo che traspare dal discorso del Presidente Draghi il quale ha voluto invitare la Corte a fare in pieno il proprio dovere con l’equilibrio che si deve richiedere a tutti e massimamente a chi ha lo status di magistrato. Anche perché, come ho ricordato sovente a me stesso, se facciamo 100 cose e 99 sono buone nessuno ci ringrazierà, perché quello è il nostro dovere, ma se facciamo un errore nessuno ce lo perdonerà.
Infine, mi piacerebbe che il Prof. Cassese incaricasse qualcuno dei tanti suoi assistenti ed estimatori di consultare di tanto in tanto il sito istituzionale www.corteconti.it, dove troverà lavori importanti nell’area del controllo e della giurisdizione che certamente offriranno spunti, magari anche critici, per il migliore funzionamento dell’Istituto, nell’interesse generale, come hanno inteso, da Cavour a Mario Draghi, i più attenti amministratori della cosa pubblica.
Ancora, immagino che, da ex Ministro della funzione pubblica, converrà con il Presidente del Consiglio che “negli ultimi anni, il quadro legislativo che disciplina l’azione dei funzionari pubblici si è “arricchito” di norme complesse, incomplete e contraddittorie e di ulteriori responsabilità anche penali”. Ed anche che, in molti settori della Pubblica Amministrazione, l’intromissione massiccia della politica ha collocato in posizioni di elevata responsabilità funzionari con scarsa preparazione ed esperienza, arruolati senza concorso, con effetto di mortificare quanti sono entrati nei ruoli a seguito di severe prove selettive. E si darà una risposta sui motivi per i quali lo Stato e le Regioni non sanno utilizzare finanziamenti europei o lo fanno provocando procedimenti d’infrazione che si sono spesso conclusi con sanzioni. Basta leggere il decreto “milleproroghe” che di anno in anno si arricchisce di episodi di straordinaria inefficienza.