di Salvatore Sfrecola
Quella sulla Presidenza del Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica (CO.PA.SIR.), rivendicata da Fratelli d’Italia in quanto espressione dell’opposizione, che la Lega, divenuta componente della maggioranza di governo, non vuol cedere, è una diatriba che non avrebbe dovuto neppure prendere avvio. Inimmaginabile ovunque la cultura politica abbia consapevolezza del ruolo dell’opposizione, la cui funzione istituzionale è, essa stessa, espressione della democrazia parlamentare nello stato moderno e costituzionale, quale forma di organizzazione del potere politico. L’opposizione parlamentare, infatti, è parte essenziale, costitutiva del funzionamento ordinario di un sistema politico istituzionale, per la sua funzione di controllo politico delle scelte del Governo e della sua maggioranza. In tale contesto il rispetto delle regole procedurali è un pilastro essenziale di confronto plurale e regolato, che può definirsi di “etica costituzionale”, la quale si esprime nelle forme del rispetto “spontaneo” da parte dei principali attori politici di regole convenzionali (conventions of the Constitution) e di fair-play politico istituzionale. Il ruolo dell’opposizione attiene, pertanto, alla definizione delle regole della democrazia parlamentare. Se noi osserviamo l’esperienza costituzionale inglese, che è andata maturando nel corso dei secoli, fin dalla Magna Charta Libertatum del 1215, nel rispetto dell’opposizione fino a riconoscerle uno status, sia dal punto di vista procedimentale che della partecipazione agli organi parlamentari. Infatti, agli esponenti delle opposizioni sono attribuite le presidenze delle commissioni con funzioni di controllo quali il Public Accounts Committee, lo European Legislation Committee e lo Statutory Instruments Committee. Anche il ruolo di Speaker della Camera dei comuni è espressione dell’opposizione, a garanzia del legittimi interessi del governo e delle opposizioni.
Questi riferimenti alle regole, scritte e consuetudinarie, della più antica tra le assemblee parlamentari sono certamente appropriati nel momento in cui assistiamo ad una polemica, che non avremmo voluto sentire, sull’attribuzione della Presidenza del Comitato Parlamentare per la Sicurezza della Repubblica (CO.PA.SIR.) rivendicato da Fratelli d’Italia in quanto espressione dell’unica opposizione di una certa consistenza e che la Lega, che l’ha ottenuta quando era all’opposizione, adesso che fa parte della maggioranza di Governo non vuole lasciare.
Nel dibattito e nelle polemiche che si sono sviluppate in Parlamento e registrate dai mezzi di informazione si colloca oggi una iniziativa di alcuni giuristi, prevalentemente professori di diritto pubblico, i quali hanno investito della controversia i Presidenti del Senato e della Camera. “Nelle democrazie pluraliste contemporanee – si legge, infatti, in una lettera inviata a Maria Elisabetta Alberti Casellati, ed a Roberto Fico – la separazione dei poteri, uno dei cardini dello Stato di diritto, si declina, necessariamente, anche come garanzia delle opposizioni e del loro ruolo costituzionale. La tutela delle minoranze costituisce, del resto, essenziale presidio della dialettica parlamentare e, dunque, del principio democratico”.
“In questo quadro – scrivono, tra gli altri, Antonio Baldassare, Presidente emerito della Corte costituzionale, i politologi Alessandro Campi e Piero Ignazi, ed i costituzionalisti Agostino Carrino, Massimo Cavino, Alfonso Celotto, Salvatore Curreri, Filoreto D’Agostino, Claudio Franchini, Tommaso Edoardo Frosini, Felice Giuffrè, Fulco Lanchester, Isabella Loiodice, Vincenzo Mannino, Francesco Marini, Alessandro Morelli, Ida Angela Nicotra, Anna Poggi, Giuliana Stella, Daniele Trabucco, Fausto Vecchio, e Clausdio Zucchelli – si innestano le previsioni di rango legislativo, parlamentare e convenzionale che garantiscono adeguati spazi di partecipazione ai gruppi parlamentari di opposizione e la guida di alcuni fondamentali organi di garanzia. Per la stessa ragione, anche le fonti consuetudinarie e convenzionali che orientano le nomine e le elezioni dei componenti della Corte costituzionale e del CSM, conducono ad assetti concreti che prevedono la presenza all’interno delle stesse istituzioni di orientamenti culturali, visioni o sensibilità differenti e, dunque, a una composizione realmente pluralista”.
“Si tratta -proseguono i firmatari della lettera ai Presidenti del Senato e della Camera – di principi, di regole o, talvolta, di semplici “regolarità costituzionali” che affondano le radici nell’inderogabile dovere costituzionale di solidarietà politica (art. 2 Cost.), che impone a tutti i soggetti della Repubblica di sopire i conflitti e accantonare gli interessi di parte allorché siano in discussione le “regole del gioco” e, dunque, i pilastri di quella reciproca fiducia su cui si regge ogni forma di convivenza organizzata. Non a caso, del resto, per Costituzione (art. 64, comma 1), i regolamenti parlamentari devono essere approvati con una maggioranza (assoluta) superiore a quella (semplice) per conferire o togliere la fiducia al Governo (articolo 94). In questo quadro, il legislatore ha inteso assegnare una precisa valenza costituzionale anche al ruolo dei rappresentanti dei Gruppi di opposizione in seno all’organo parlamentare a cui sono affidati i delicatissimi compiti di raccordo tra il Parlamento e il Sistema di informazione e sicurezza della Repubblica, tanto nella sua componente politico-governativa (Presidente del Consiglio, eventuale Autorità delegata e Ministri componenti del CISR), quanto nella sua parte burocratico amministrativa e operativa (DIS, AISE e AISI). Come è noto, infatti, l’art. 30 della legge 3 agosto 2007, n. 124, il CO.PA.SIR. è composto “da cinque deputati e cinque senatori, nominati entro venti giorni dall’inizio di ogni legislatura dai Presidenti dei due rami del Parlamento in proporzione al numero dei componenti dei gruppi parlamentari, garantendo comunque la rappresentanza paritaria della maggioranza e delle opposizioni e tenendo conto della specificità dei compiti del Comitato”. Inoltre, in base al terzo comma della medesima disposizione “(…) Il presidente è eletto tra i componenti appartenenti ai gruppi di opposizione e per la sua elezione è necessaria la maggioranza assoluta dei componenti”.
Pertanto, “a seguito alla formazione del Governo “Draghi” e alla aggregazione dell’amplissima maggioranza parlamentare che sostiene lo stesso Esecutivo in entrambi i rami del Parlamento l’assetto garantista previsto in modo nitido dal legislatore risulta alterato. La legge, i regolamenti e la prassi parlamentare richiedono che alla presidenza del CO.PA.SIR. sieda un rappresentante dell’opposizione, mentre dopo due mesi dall’insediamento del nuovo Esecutivo l’organo di controllo e garanzia dei Servizi di informazione e sicurezza continua ad essere presieduto da un esponente della maggioranza parlamentare”.
I precedenti confermano la regola. Infatti, a seguito della formazione del Governo “Monti” – a cui soltanto il Gruppo della Lega Nord negò la fiducia – si sarebbe dovuto eleggere alla Presidenza dell’organo bicamerale di vigilanza un componente dell’unico partito di opposizione. Ed in tal senso, il Presidente del CO.PA.SIR. on. Massimo D’Alema – che aveva votato la fiducia al nuovo Governo, in conformità alla scelta del suo Gruppo parlamentare – rassegnò le proprie dimissioni dalla carica per agevolare la sua sostituzione con un esponente dell’opposizione. “Tuttavia – si ricorda nella lettera -, in quell’occasione non si procedette al doveroso avvicendamento con un esponente della Lega, in quanto per decisione unanime dei Gruppi parlamentari (e, dunque, anche del Carroccio) si ritenne di derogare alla regola confermando alla Presidenza l’on. D’Alema. Il caso appena ricordato (che riguardava, comunque, Gruppi parlamentari che si confrontavano con un governo “tecnico” e non “politico”) costituisce, pertanto, la tipica eccezione che conferma la regola. Si è trattato, in quel caso, di una specifica applicazione del principio consuetudinario del diritto parlamentare conosciuto come nemine contradicente. Infatti, in conformità alla richiamata regola consuetudinaria – fondata sul presupposto della c.d. disponibilità del diritto parlamentare – in assenza di obiezioni e, dunque, all’unanimità, è possibile operare in deroga delle norme dei Regolamenti di Camera e Senato. Del resto- si aggiunge – , proprio nella corrente legislatura il predecessore dell’attuale Presidente del CO.PA.SIR., l’on. Guerini, non ha esitato a rassegnare le proprie dimissioni il 4 settembre 2019 quando il gruppo parlamentare d’appartenenza ha deciso di passare dall’opposizione alla maggioranza, votando la fiducia al governo Conte II”.
“In una forma di governo parlamentare come quella italiana – osservano al riguardo i sottoscrittori dell’appello – la dialettica democratica non si svolge tanto tra Governo e Parlamento, quanto, piuttosto, tra l’Esecutivo, con la sua maggioranza, e l’opposizione parlamentare. Per questa ragione, le leggi, i regolamenti parlamentari, le convenzioni e le prassi parlamentari prevedono spazi, ruoli e procedure finalizzate a garantire l’opposizione, sino a delinearne un vero e proprio statuto costituzionale. Uno statuto dell’opposizione che reclama rigorosa osservanza, tanto più in un contesto emergenziale come quello che l’intera Nazione e le sue istituzioni stanno affrontando da oltre un anno. Nel quadro descritto, dunque, in assenza di un accordo unanime in senso contrario, la Presidenza del CO.PA.SIR. deve essere ricoperta da un componente dell’unico Gruppo parlamentare che non ha espresso la fiducia al Governo in carica. Ciò tanto in ossequio ad una espressa previsione legislativa, quanto nel rispetto di un fondamentale principio dello Stato costituzionale pluralista, in cui il classico principio di separazione dei poteri assume anche la fisionomia dei pesi e dei contrappesi che valgono a garantire l’equilibrio delle istituzioni e la contendibilità del potere politico”.
Una democrazia parlamentare all’inglese, quella che richiama la lettera, e “la prassi costantemente rispettata negli ultimi anni” alla quale la Lega al momento sembra non intenda adeguarsi continuando a mantenere la Presidenza del CO.PA.SIR. “che detiene da quando era all’opposizione”.
Di qui l’auspicio che i Presidenti dei due rami del Parlamento “prendendo atto che l’appello per una soluzione politica non ha avuto, purtroppo, il seguito auspicato – intraprendano, in forza della autorità che gli deriva dal loro ruolo di primi Garanti dell’osservanza delle norme parlamentari all’interno delle Camere, tutte quelle iniziative necessarie, che, anche sulla scorta di analoghi precedenti, possano ripristinare le condizioni di legalità costituzionale nel superiore interesse del buon andamento dell’attività parlamentare”.
