di Salvatore Sfrecola
Ricordo spesso che in occasione della presentazione del programma del suo Governo Mario Draghi ha citato Cavour e la sua straordinaria capacità riformatrice dell’amministrazione pubblica. Tema non facile, ovviamente, considerata la stratificazione di norme ordinamentali intervenute nel corso dei decenni e di piccoli interventi settoriali che hanno ancor più complicato la distribuzione delle attribuzioni e delle competenze.
Sarebbe stata necessaria una grande opera di riordino dei ministeri e delle attribuzioni degli enti locali, come fece il grande statista piemontese nel 1852. Niente di tutto questo, per cui i nodi vengono al pettine continuamente, in modo drammatico soprattutto oggi che i programmi ed i progetti previsti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) esigono realizzazioni in tempi certi e brevi nel rispetto della legge e delle finalità di pubblico interesse. E così alcuni senatori, appartenenti a diversi schieramenti, propongono di estendere i poteri della Corte dei conti nei ruoli di consulenza e di controllo preventivo di legittimità. L’intento è quello di aiutare le amministrazioni, soprattutto quelle locali a corto di dipendenti e comunque tenuti ad operare con leggi farraginose e non di rado confuse, oggetto di divergenti pronunce giurisdizionali, come in materia contrattuale che sappiamo essere una delle più complesse, tanto che se ne chiede da tempo la revisione profonda, fino a giungere alla pura e semplice abolizione del “codice dei contratti”, come chiede da tempo Matteo Salvini.
E proprio dalla Lega, primo firmatario il Senatore Stefano Candiani, giunge una proposta di “Modifiche alla disciplina relativa alla Corte dei conti a tutela del corretto riavvio del Paese” contenute nel ddl n. 2185, sottoscritto anche dai Senatori D’Alfonso (PD), Malan (FdI), Pagano (FIBP-UDC), Fazzolari (FdI), De Petris (Liberi e Uguali) e Romeo (Lega), testo che è stato oggetto di approfondimento in occasione dell’audizione, da parte della Commissione affari costituzionali di Palazzo Madama, del Presidente e del Procuratore Generale della Corte dei conti, Guido Carlino e Angelo Canale e di studiosi e componenti del Consiglio di Presidenza della Magistratura contabile, i professori Balestra e Finmanò e il Prof. Bottino. Con significativi contrasti, per cui il relatore Gianclaudio Bressa si è detto deluso, come lo stesso senatore Candiani, i quali hanno avuto l’impressione di una chiusura della Corte di fronte alle modifiche proposte, sulla base di considerazioni varie che i politici non hanno condiviso, nonostante – hanno spiegato Guido Carlino e Angelo Canale – siano basate sui principi costituzionali della separazione dei poteri, tra amministrazione e giurisdizione, e della correlata “riserva di amministrazione” che, ai sensi dell’art. 97 Cost., attribuisce in via esclusiva alla P.A. la responsabilità delle scelte.
Ad ascoltare la registrazione video dell’audizione si comprende bene come ci sia una difficoltà di comprensione, tra coloro che parlano il linguaggio della legge, ricorrendo alla citazione di articoli, commi e sentenze, anche della Corte costituzionale, ed i politici che quella preparazione tecnica non vantano ma che sono portatori di un’esigenza concreta, quella che percepiscono per aver esercitato le funzioni di amministratore locale ed essere destinatari delle richieste che provengono dalle comunità.
Perché il problema che il ddl pone esiste, è grave ed urgente. Le amministrazioni, soprattutto le locali, con scarso personale spesso anche con limitata esperienza, manifestano l’esigenza di essere confortate nella quotidiana attività amministrativa. Ma questa consulenza su singoli “atti gestionali”, come si esprime la proposta, sia un contratto di appalto o una nomina, hanno sostenuto Carlino e Canale, non può essere svolta dalla Corte dei conti che è giudice delle responsabilità per danno erariale. Uguale esigenza di delimitazione si è posta per le consulenze del Consiglio di Stato il quale ha ribadito (Sez. I, 13 novembre 2020, n. 1807) che in sede consultiva fornisce il proprio parere solo su questioni di massima, la cui soluzione potrà guidare la successiva azione amministrativa, con la conseguenza che non possono essere emessi pareri su aspetti minimali relativi ad un ordinario segmento del procedimento amministrativo. Altrimenti i magistrati di Palazzo Spada diventerebbero cogestori della funzione amministrativa. Problema che si pone anche per la Corte dei conti che potrebbe essere chiamata a giudicare condotte concernenti l’adozione di atti adottati su un parere in precedenza reso.
E qui il tema vero è quello della responsabilità per danno erariale, che da sempre preoccupa amministratori e funzionari, il cosiddetto “timore della firma” che ha portato in tempi di emergenza sanitaria e di attuazione del PNRR a convincere Governo e Parlamento sulla necessità di bloccare, sia pure a tempo, il perseguimento dei danni addebitabili a “colpa grave”. Una decisione a dir poco scandalosa mentre emergono sulla stampa e nelle inchieste dei giudici penali acquisti di dubbia utilità ed a prezzi all’apparenza eccessivi, dalle mascherine ai banchi con le rotelle.
È il giudizio contabile che preoccupa i politici, anche se i numeri delle istruttorie e delle condanne, come ha ribadito il Procuratore Canale, sulla base delle statistiche ufficiali, dicono che quel timore non è reale. Eppure la “percezione” che del fenomeno hanno i politici è questione che non va sottovalutata, perché loro fanno e modificano le leggi, e c’è la diffusa convinzione che parte della giurisprudenza contabile abbia dilatato eccessivamente il concetto di “colpa grave”, limite introdotto solo nel 1996 per correggere l’allora vigente interpretazione della colpa “lieve”. Quel segnale, lo ripeto spesso, inascoltato, non è stato colto, come quello proveniente dalle conclusioni della Commissione Bicamerale per le riforme costituzionali presieduta da Massimo D’Alema che aveva con la relazione sulla Giustizia (c.d. Boato) eliminato la giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità amministrativa, come, del resto, aveva separato, per il Consiglio di Stato, le funzioni consultive da quelle giurisdizionali.
Se quella bozza di riforma è rimasta nel cassetto i magistrati della Corte dei conti e gli studiosi di contabilità pubblica non debbono trascurarla perché potrebbe essere sempre rimessa in pista, considerato che la giurisdizione in materia di danno erariale non ha copertura costituzionale e, in ogni caso, in sede di riforma della Carta fondamentale tutto può essere modificato. E può non bastare che i cittadini-contribuenti siano dalla parte della Corte, che vorrebbero che chi sbaglia paghi, perché molti politici, che sono pronti a sciorinare una serie di sentenze nelle quali la colpa grave è stata individuata in inadempimenti formali, vorrebbero che, alla scadenza, la norma che esclude la colpa grave sia resa permanente. O attribuire la cognizione del “danno erariale” al giudice ordinario civile o penale. Il che sarebbe comunque un errore gravissimo, perché il giudice contabile, che si forma anche nell’esercizio delle funzioni di controllo preventivo e successivo, conosce bene l’amministrazione ed è in condizione di valutare, meglio dei colleghi del civile o del penale, la reale offensività delle singole condotte.
Come sempre accade i problemi non risolti per troppo tempo rischiano di portare a soluzioni affrettate e incongrue. Forse sarebbe stato meglio che i senatori proponenti, i quali hanno tutti esperienze di gestione in enti locali e che pertanto, come già detto, sono portatori di una esigenza effettiva, prevedessero la costituzione all’interno del comparto dei comuni di strutture di consulenza condivise (magari in forma di avvocatura degli enti locali), in sede regionale o provinciale, capaci di fornire pareri che potrebbero ben essere assistiti da una norma la quale preveda, come si legge nell’art. 1 del ddl, che “è esclusa, in ogni caso, la gravità della colpa per gli atti gestionali pienamente conformi ai pareri resi”. Che poi non sarebbe necessaria, essendo arduo individuare la gravità della colpa, quella nimia neglegentia, per dirla con Ulpiano che dimostri una straordinaria disattenzione per i profili di legittimità e di convenienza nell’azione delle amministrazioni, nella condotta del funzionario che si basi su un parere qualificato.
Maggiore condivisione, anche se la normativa proposta richiede una più puntuale definizione del procedimento, si è avuta sulla riforma dei controlli, per i quali i vertici della Corte hanno sollecitato una maggiore considerazione della quantità del lavoro che sarebbe attribuito alle sezioni di controllo e dei tempi nei quali l’esercizio della funzione andrebbe svolto, tenuto conto delle dimensioni dell’organico del personale di magistratura.
Nell’audizione si sono espressi in favore della normativa il professor Luigi Balestra, Vicepresidente del Consiglio di Presidenza della Corte dei conti, il quale ritiene che la normativa proposta salvaguardi “l’interesse nazionale” e il professor Francesco Finmanò i quali tuttavia non hanno dimostrato di percepire le perplessità in punto di diritto manifestate dal Presidente Carlino e dal Procuratore Generale Canale. Profili che invece ha approfondito il professor Gabriele Bottino il quale ha richiamato i limiti della Costituzione e una interpretazione più coerente dell’articolo 3 della legge n. 20 del 1994 in tema di controlli ed ha ricordato anche che il ruolo di pubblico amministratore e funzionario comporta naturalmente l’assunzione di responsabilità ai sensi dell’art. 28 della Costituzione.
Il dibattito ha messo in risalto quel che ho detto iniziando, cioè che occorre una profonda revisione degli apparati amministrativi per renderli più funzionali e più snelli e, per gli enti locali, assicurando loro quella collaborazione tecnica che invece nello Stato è data dalla presenza del Consiglio di Stato e dell’Avvocatura generale, dall’ampiezza delle strutture amministrative pubbliche e dal livello professionale della dirigenza statale che fa sì che, all’interno della stessa e del corpo dei funzionari, le problematiche relative all’adozione di atti amministrativi di particolare complessità possa essere definita con il concorso di più funzionari e eventualmente con l’ausilio della Ragioneria Generale dello Stato e dei consulenti ministeriali.
Concludo, confermando l’assoluta fondatezza delle esigenze manifestate dai parlamentari proponenti e da quelli che sono intervenuti nel corso dell’audizione ma anche la inadeguatezza dello strumento usato che dimostra che anche i partiti, in questo come in altri casi, non dispongono di esperti che siano autentici conoscitori degli apparati pubblici dal punto di vista ordinamentale e procedimentale. Piuttosto spesso si avvalgono di soggetti che rispondono pedissequamente e acriticamente all’input che perviene dai responsabili politici senza dir loro, all’occasione, che quella proposta non è la strada giusta.
