Discorso del Presidente della Corte dei conti, Guido Carlino
Signor Presidente della Repubblica, desidero esprimerLe un sentito ringraziamento, mio personale e a nome di tutta la Corte dei conti, per averci voluto onorare, ancora una volta, della Sua presenza. Saluto e ringrazio tutte le Autorità e i Colleghi delle altre Magistrature, che accogliendo l’invito a partecipare all’odierna cerimonia hanno voluto attestare, con la loro presenza, l’attenzione per le funzioni svolte dal nostro Istituto. Il mio saluto va anche al Procuratore generale e al Presidente del Consiglio nazionale forense, nonché ai componenti del Consiglio di presidenza, ai colleghi e al personale amministrativo tutto della Corte dei conti.
Celebriamo l’evento odierno in un contesto difficile. Il conflitto in atto nel cuore dell’Europa ha avuto e ha tuttora effetti dirompenti e drammatici. Assistiamo a una crisi umanitaria tra le peggiori dopo la Seconda guerra mondiale e all’esacerbarsi di tensioni geopolitiche che speravamo non si dovessero mai più manifestare con tale intensità.
A tutte le vittime del conflitto, alla popolazione ucraina stremata dal prolungarsi della guerra, ai rifugiati, va oggi il nostro pensiero. Il Sommo Pontefice ci esorta a essere testimoni e artigiani di pace, nella consapevolezza che, in questo momento della storia del mondo, siamo tutti chiamati a sentire più forte la responsabilità di fare ciascuno la propria parte. Tale impegno non può prescindere dal coinvolgimento di Istituzioni solide e coese, di associazioni e organizzazioni della società civile che, nell’ambito della cooperazione multilaterale, creino le premesse per un percorso durevole di pace. Nei Suoi auguri di fine anno, Signor Presidente della Repubblica, abbiamo colto la speranza di una pace fondata sulla forza della libertà e sulla volontà di affermare la civiltà dei diritti.
Sono note le difficoltà che il Paese e i cittadini sono chiamati, nel quotidiano, ad affrontare. La crescita dei prezzi dei prodotti alimentari ed energetici, quest’ultima avvenuta anche a riflesso dei rischi di approvvigionamento di gas, ha portato a un cambiamento di regime delle politiche monetarie, alla decurtazione del potere di acquisto delle famiglie, a rischi di sopravvivenza per molti settori produttivi, aggravando le fragilità già indotte dalla pandemia da Covid 19. L’entità delle risorse mobilitate per ridurre i costi energetici è rilevante; a fronte di ciò, sanità, assistenza, previdenza, pubblico impiego, unitamente a tante attività imprenditoriali, presentano necessità crescenti. In un tale scenario, le prove che attendono il Paese sono tutt’altro che semplici. Il delicato contesto economico richiede, oggi più che nel passato, significativi miglioramenti nella coerenza del sistema fiscale e nell’equilibrio dei conti pubblici, al fine di garantire la sostenibilità del processo redistributivo, finalità strettamente correlata all’attitudine delle politiche economiche a correggere le tendenze in atto. Al riguardo, sarà fondamentale l’efficiente e tempestiva attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, dal quale potrà provenire un rilevante impulso per l’economia, all’insegna di una ripresa equa e sostenibile. Lo sviluppo del Paese, come Lei, Signor Presidente, ha messo in luce, va conseguito mediante il concreto dispiegarsi dei principi sanciti dall’art. 3 della Costituzione, poiché le differenze legate a fattori sociali, economici, organizzativi e sanitari, tra i diversi territori, creano ingiustizie e limitano il diritto all’uguaglianza. È dunque auspicabile un approccio integrato tra PNRR e politiche di coesione, come prospettato nello stesso programma di Governo, con la valorizzazione dei talenti e delle competenze dei cittadini.
Nelle dichiarazioni programmatiche in Parlamento, il Presidente del Consiglio dei ministri ha rammentato che l’Italia, nell’ambito delle organizzazioni internazionali e tra gli Stati fondatori dell’Unione europea, è “culla, insieme alla Grecia, della civiltà occidentale e del suo sistema di valori fondato su libertà, uguaglianza e democrazia”. Il tema dei diritti fondamentali e dei doveri è al centro della riflessione storico-filosofica oltre che di quella giuridica, in una proficua dialettica che si manifesta nell’attività interpretativa e nel dinamico adeguamento della nostra Carta costituzionale. Etica della responsabilità, anche ambientale, e solidarietà nei confronti delle future generazioni, unitamente a obiettivi di sviluppo sostenibile e di coesione economica, sociale e territoriale, sono principi recentemente accolti nella nostra Costituzione con le modifiche degli artt. 9, 41 e 119.
L’inaugurazione dell’anno giudiziario offre l’occasione di soffermarci sull’azione svolta dalla magistratura contabile nel 2022. Come ribadito anche nel corso della celebrazione dei 160 anni dall’istituzione della Corte dei conti, le sue distinte e complementari funzioni di controllo e giurisdizionali operano in sinergia, mosse da una finalità comune che trova fondamento nella collocazione costituzionale dell’Istituto quale garante della legalità, nel perseguimento degli interessi erariali e del buon andamento della pubblica amministrazione. Nell’anno appena trascorso, come si evince dai dati contenuti nella Relazione scritta che oggi presentiamo alla vostra attenzione, la celebrazione dei giudizi di competenza e l’esercizio delle funzioni di controllo e consultiva sono avvenuti nel rispetto della tempistica prevista dalla legge e con l’impiego sempre più intenso delle tecnologie per la digitalizzazione degli atti e l’informatizzazione delle attività. Nel delicato contemperamento delle esigenze di celerità e di legalità dell’azione amministrativa, l’Istituto ha assicurato la rispondenza ai principi di ragionevole durata del processo, di tutela del diritto di difesa, di leale collaborazione con le amministrazioni controllate. L’evoluzione delle modalità organizzative della pubblica amministrazione e l’esternalizzazione di molte funzioni pubbliche hanno reso necessaria, già da tempo, ai fini di una più efficace tutela degli interessi erariali, l’estensione della giurisdizione della Corte dei conti anche nei confronti di soggetti privati, che si inseriscono a vario titolo in programmi finanziati con risorse pubbliche. Tali soggetti assumono la veste di veri e propri agenti dell’amministrazione, come tali tenuti a operare con particolare diligenza e a osservare vincoli e obblighi, funzionali a garantire il perseguimento delle esigenze generali cui l’attività amministrativa è preordinata. Anche nel 2022, le Sezioni giurisdizionali della Corte si sono pronunciate, tra l’altro, sul risarcimento dei danni derivati da indebita percezione di contributi pubblici, ivi compresi quelli di provenienza eurounitaria. Sono stati individuati illeciti utilizzi di risorse finalizzate alla realizzazione di progetti di ricerca e sviluppo, di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili, di iniziative 8 imprenditoriali, comprese quelle agricole, così come di quelle per la promozione dell’occupazione. La diffusione di fenomeni corruttivi e di frodi sulle erogazioni pubbliche rende ancor più necessaria la presenza sul territorio delle Procure regionali, delle Sezioni giurisdizionali e delle Sezioni di controllo della Corte dei conti, tutte impegnate, a vario titolo, nelle attività di prevenzione e di verifica del legittimo utilizzo delle risorse pubbliche, nonché di recupero di quelle dissipate. Assumono, in tal senso, significativo rilievo le verifiche svolte dalle Sezioni centrali e regionali di controllo sui fondi comunitari, ivi compresi quelli del PNRR, al fine di monitorare l’impiego delle ingenti risorse provenienti dall’Unione europea, nonché la qualità della spesa e la tempestività della realizzazione dei singoli interventi. La Corte dei conti risponde, peraltro, alle plurime finalità individuate dal Regolamento del Parlamento europeo e del consiglio del 16 dicembre 2020 (Reg. 2020/2092), inteso a proteggere il bilancio e le risorse stanziate dall’Unione europea in stretta correlazione con il rispetto dello Stato di diritto; contribuisce, infatti, con le proprie funzioni, sia al perseguimento degli obiettivi di prevenzione delle frodi, della corruzione e dei conflitti di interesse, sia al recupero dei fondi indebitamente versati, anche in collaborazione con le competenti Istituzioni europee. Va ricordato, in tale ambito, l’elevato livello di tutela delle risorse unionali assicurato dalla Corte dei conti, anche in applicazione del noto “principio di assimilazione” previsto dall’art. 325 del Trattato di funzionamento dell’Unione europea, secondo cui gli Stati membri “devono adottare, per la lotta contro le frodi che ledono gli interessi finanziari dell’UE, le stesse misure di cui normalmente si avvalgono per combattere le frodi che ledono i propri interessi finanziari nazionali”. L’oculata attivazione dei procedimenti cautelari, quali i sequestri, e il ricorso alla definizione dei giudizi con rito abbreviato hanno assicurato, da un lato, la conservazione della garanzia erariale, dall’altro, l’incameramento certo e immediato di somme risarcitorie all’erario. Non infrequenti sono stati i casi di risarcimento del danno anche nel corso della fase preprocessuale, con il riconoscimento del debito nei confronti dell’erario. Dal che si evincono gli effetti di deterrenza e prevenzione, propri del sistema di responsabilità amministrativo-contabile.
Sull’attività degli uffici inquirenti si soffermerà più diffusamente il Procuratore generale. È di tutta evidenza la centralità del ruolo del Pubblico Ministero contabile, coinvolto in prima linea nella individuazione dei fenomeni di distrazione e dispersione delle pubbliche risorse, che ostacolano l’effettività dei diritti e delle libertà dei cittadini. Alla luce dei risultati sinora conseguiti, permangono, tuttavia, perplessità sulle norme che hanno previsto limitazioni alla perseguibilità delle condotte gravemente colpose, ancorché produttive di danno e, quindi, pregiudizievoli per gli interessi della collettività. Va, al riguardo, rilevato che la limitazione della perseguibilità di tali illeciti non tocca soltanto gli amministratori e i dipendenti pubblici, ma anche i privati sottoposti alla giurisdizione contabile, che sono a vario titolo coinvolti nella realizzazione di programmi di spesa finanziati con pubbliche risorse. Occorre evitare che l’indebolimento della responsabilità erariale possa creare situazioni propizie alla dispersione delle risorse pubbliche, specialmente di quelle legate al PNRR, così determinando un clima favorevole per l’infiltrazione della criminalità organizzata. Il PNRR deve essere una grande occasione di rilancio e di rinnovamento del Paese e nessuno spazio di azione deve essere lasciato al malaffare, e a maggior ragione in ambito finanziario; a tal fine, è necessario che, nelle ipotesi patologiche, non solo la mala gestio connotata da dolo, ma anche la grave negligenza trovino puntuale sanzione nell’ambito della giurisdizione della Corte dei conti. L’esenzione dalla responsabilità per coloro che hanno cagionato danni all’erario, violando palesemente norme di diritto e auto-vincoli amministrativi nonché regole di prudenza, perizia e diligenza, accresce l’onere finanziario che ricade sullo Stato, sulle Autonomie territoriali, sugli enti pubblici e, in ultima istanza, sui cittadini. Risponde, invece, alla certezza del diritto ed è di stimolo all’azione amministrativa, il consolidamento di un chiaro e stabile sistema normativo che disciplini le attività amministrative e che sia di ausilio ai cittadini e alle imprese. In tale direzione è orientato lo schema del nuovo codice degli appalti, recentemente trasmesso dal Governo alle Camere, che costituisce uno dei traguardi intermedi del PNRR, nell’ambito dei più generali obiettivi di riforma richiesti dal Piano.
Ricordo, in particolare, alcune norme, contenute nello stesso codice, ma anche nel decreto legislativo n. 149 del 2022 (art. 8, c. 1), che, al fine di rendere meno labile il confine tra colpa lieve e grave, prevedono una più puntuale perimetrazione della colpa grave, allineando i contenuti e l’ambito di operatività dell’elemento psicologico della responsabilità amministrativa a quelli di altre figure di responsabilità professionale. De jure condendo, ritengo che sia proprio quest’ultima la via da perseguire per una riforma del sistema della responsabilità amministrativa, e cioè una più specifica definizione del concetto di colpa grave nonché, limitatamente alle condotte colpose, l’espressa individuazione di forme di parametrazione e riduzione dell’entità del danno, rapportate alle effettive condizioni economiche del responsabile ovvero alla sussistenza di circostanze obiettive che abbiano ostacolato il corretto adempimento degli obblighi di servizio. A tale riguardo è opportuno precisare che la c.d. “paura della firma”, che viene talvolta evocata per limitare la responsabilità erariale, deve imputarsi all’incertezza e alla complessità della normativa nei diversi settori amministrativi e, in alcuni casi, anche all’inerzia di soggetti agenti non adeguatamente formati, e non già alla giurisprudenza della Corte dei conti, che, in quanto giudice speciale e quindi pienamente consapevole dei meccanismi di funzionamento delle pubbliche amministrazioni, fa uso di tutti gli strumenti normativi che consentono di coniugare l’effettività della tutela con un’equa valutazione del caso concreto.
Sui temi affrontati nell’esercizio della funzione di controllo rinvio a quanto illustrato dettagliatamente nella Relazione sull’attività svolta nel 2022. In questa sede mi limito a formulare alcune considerazioni. Nel riferire al Parlamento sui risultati dei riscontri eseguiti, la Corte dei conti si è soffermata, oltre che sull’andamento della finanza pubblica e sul ciclo di bilancio, sullo stato di attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, con le modalità individuate dal legislatore (art. 7, c. 7, del decreto-legge 31 maggio 2021 n. 77, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n. 108). In tale ambito, è stato, tra gli altri, approfondito il ruolo degli investimenti infrastrutturali quale leva di effettivo sviluppo economico, nel quadro della necessaria valorizzazione delle competenze e delle risorse delle Amministrazioni pubbliche.
Centrale rilevanza ha costituito, come ogni anno, il giudizio di parificazione del Rendiconto generale dello Stato, in cui si manifesta la funzione ausiliaria della Corte dei conti nei confronti del Parlamento, a garanzia della conoscenza completa e certa dei conti della finanza pubblica, oltre che dell’interesse delle amministrazioni a vedere riconosciute l’efficacia e la correttezza della propria azione. Di particolare rilievo è stata anche la certificazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro, sotto il profilo dell’attendibilità dei costi e della loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio; i contratti collettivi, che hanno interessato, tra l’altro, il personale dei comparti Sanità, Funzioni centrali e locali, Istruzione e Ricerca, individuano perciò la pubblica amministrazione quale motore per la ripresa. Le Sezioni riunite in sede di controllo, inoltre, nell’esercizio della funzione di nomofilachia, si sono pronunciate anche sulla natura delle attribuzioni, recentemente assegnate alla magistratura contabile, in materia di costituzione di società e di acquisto di partecipazioni societarie da parte di amministrazioni, enti e società pubblici, ascrivendole alla funzione di controllo, seppure con le specifiche peculiarità individuate dalla legge n. 18 del 2022. Le medesime, poi, hanno fornito importanti indicazioni ermeneutiche in merito alla parifica dei rendiconti regionali, riaffermandone la peculiare natura ibrida, caratterizzata da una attività certativa di controllo, con un segmento finale svolto in un contesto di natura giurisdizionale, funzionale a garantire alla conseguente decisione legislativa la definizione del ciclo di bilancio su basi solide e certificate. Particolarmente significativo per consentire alle amministrazioni l’eliminazione di fattori di scarsa efficacia, è stato il controllo sulla gestione che, oltre a svolgere molteplici verifiche su interventi previsti dal PNRR, ha monitorato la realizzazione di numerose attività gestionali rilevanti per i cittadini e le imprese, quali, ad esempio, l’implementazione del processo civile telematico, la riforma della riscossione e gli investimenti per la riduzione dei fenomeni sociali di emarginazione e degrado o di miglioramento del tessuto urbano e ambientale. Intercettare, con tempestività, le criticità dell’azione amministrativa è la ratio propria del controllo concomitante, esercitato con le innovative modalità introdotte dall’art. 22, d.l. 16 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla l. 11 settembre 2020, n. 120, inteso a stimolare misure correttive nel corso della gestione, come avvenuto in occasione del monitoraggio degli investimenti destinati alla ricerca, con particolare attenzione alla verifica degli obiettivi di assunzione di personale qualificato destinato alle regioni del Sud, ovvero dello stato di avanzamento dell’intervento previsto dal PNRR, relativo al piano per asili nido e scuole dell’infanzia. Nel panorama dei controlli, particolare rilevanza ed efficacia riveste la funzione del controllo preventivo di legittimità sugli atti delle amministrazioni statali, anche con riguardo ai contratti pubblici; in tale ambito, è stata esaminata, tra le altre, la questione dell’assoggettamento al controllo preventivo di legittimità degli atti di approvazione di contratti stipulati in attuazione del PNRR, risolta in senso affermativo, anche con l’adesione della stessa amministrazione che ha visto in tale modalità di controllo non un ostacolo, ma una sicura garanzia per la legalità dell’azione amministrativa. Sono proseguite le attività di controllo di legalità e regolarità finanziaria sulle regioni, sugli enti locali e sugli enti del servizio sanitario nazionale, rese ancora più efficaci da un costante dialogo con la Corte costituzionale, con particolare riferimento alla conformità delle leggi regionali ai principi di buon andamento, equilibrio intergenerazionale, bilancio come bene pubblico e salvaguardia dei diritti sociali sotto il versante dell’adeguata dotazione finanziaria e della tutela di interessi adespoti. L’esito dei controlli ha spesso stimolato l’adozione di modifiche legislative da parte delle Assemblee regionali, al fine di assicurare la compatibilità delle leggi regionali ai parametri costituzionali; il che esalta, in concreto, la funzione ausiliaria della Corte, nel rispetto dei principi del contraddittorio e di leale collaborazione.
Consentitemi, infine, di condividere alcune riflessioni, indotte dal contesto in cui stiamo vivendo. Come ricordato in diverse occasioni, nella Costituzione si manifestano le concrete finalità delle Istituzioni repubblicane, atteso che libertà ed eguaglianza dei cittadini sono garantite principalmente da un ordinamento basato sulla separazione dei poteri, da un procedimento legislativo trasparente, responsabile, democratico, pluralistico, dal divieto di esercizio arbitrario del potere esecutivo e da un controllo giurisdizionale effettivo, esercitato da magistrature autonome e indipendenti.
Le attività svolte da questa magistratura devono perseguire la tutela del pubblico erario in una con il dovere di servire lo Stato-Comunità, poiché l’uso responsabile delle risorse pubbliche e la sana gestione finanziaria sono funzionali al pieno dispiegarsi dei diritti civili, etico-sociali, economici e politici, oltre che delle libertà fondamentali dei cittadini. La diligenza del buon padre di famiglia è principio generale alla cui stregua tutti gli amministratori sono tenuti ad attendere alle loro funzioni. “Diligere”, prestare attenzione, cura e cautela nelle proprie azioni, costituiscono capisaldi della convivenza civile, il presupposto del “neminem laedere” e della responsabilità. Quest’ultima intesa come necessità di rispondere delle conseguenze prevedibili delle proprie azioni. Non a caso il termine responsabilità è più volte richiamato nella Costituzione, potendosi da ciò evincere la portata fortemente precettiva di due norme fondamentali per la nostra magistratura. L’articolo 28, che afferma il principio della responsabilità personale dei funzionari e dei dipendenti dello Stato e degli enti pubblici per gli atti da essi compiuti in violazione di diritti.
L’articolo 54, che assegna ai cittadini il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi nonché quello di adempiere le funzioni pubbliche, a essi affidate, con disciplina e onore. La responsabilità impone, perciò, una condotta dei titolari di pubbliche funzioni ispirata alla tutela dell’interesse generale della Nazione e ai principi di imparzialità e trasparenza, alla base del rapporto di fiducia con i cittadini. Nella normativa sul pubblico impiego, nei codici di condotta, nella disciplina sull’anticorruzione vengono articolati i principi cui devono conformarsi, nel proprio agire, i pubblici dipendenti, i quali non devono far ricorso alla posizione ricoperta nell’amministrazione per ottenere utilità, né assumere comportamenti che possano nuocere all’immagine dell’amministrazione stessa. In tale contesto, la magistratura contabile, nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali e di controllo a essa affidate dalla Costituzione, è tenuta, come da Lei ricordato, Signor Presidente della Repubblica, a nutrire sempre piena consapevolezza del proprio ruolo, dell’indipendenza, dell’imparzialità, del rigore etico dei comportamenti, della sottoposizione soltanto alla legge, nonché dei riflessi che le proprie decisioni sono destinate ad avere sulla vita delle persone e sul corso delle amministrazioni. Le disposizioni in materia di status dei magistrati, contenute nella recente riforma dell’ordinamento giudiziario, ci esortano vieppiù al puntuale rispetto dei principi costituzionali, alla serietà, alla trasparenza e alla sobrietà e responsabilità dei comportamenti pubblici e privati, più volte da Lei richiamati.
Concludo cogliendo l’occasione dell’odierna cerimonia per esprimere il mio sentito ringraziamento a tutto il personale della Corte dei conti, di magistratura e amministrativo, per la lodevole dedizione con cui svolge la propria attività e per i risultati raggiunti. Rivolgo un sincero ringraziamento agli Avvocati del foro privato e pubblico per il contributo essenziale fornito per una equilibrata evoluzione della giurisprudenza. Un ringraziamento, infine, va alle Forze dell’Ordine per la collaborazione prestata, che ci ha consentito di esercitare i compiti istituzionali in maniera efficace e in condizioni di sicurezza.
Signor Presidente della Repubblica, nel ringraziarLa per l’attenzione che ci ha voluto dedicare, confermo il massimo impegno di tutta la Corte nell’assolvere con determinazione e sollecitudine ai crescenti compiti attribuiti all’Istituto, al servizio della comunità.
Intervento del Procuratore Generale della Corte dei conti, Angelo Canale
Signor Presidente della Repubblica, mi unisco in primo luogo, anche a nome di tutti i magistrati del Pubblico Ministero presso la Corte dei conti, alle espressioni di deferenza e gratitudine che le ha formulato il Presidente Carlino. Rivolgo poi un saluto a tutte le Autorità politiche, giudiziarie, civili e militari che oggi ci onorano con la loro presenza, a tutti gli illustri ospiti, al personale che ci segue in “streaming” e a coloro che ci seguono nella diretta televisiva. In particolare, a questi ultimi voglio ancora una volta sottolineare che le funzioni della Corte, tanto in questa sede giurisdizionale quanto nella sede del controllo, sono svolte nell’interesse dello Stato-Comunità, cioè della “società civile”: in definitiva dei cittadini, perché è nel loro interesse, di contribuenti e cittadini, che la Corte, nelle sue diverse ma convergenti e complementari articolazioni, opera per la tutela delle risorse che ad essi appartengono. La tutela delle risorse pubbliche nazionali, che si esplica nell’assicurare che esse siano impiegate – nel quadro tracciato dai bilanci pubblici – secondo i principi costituzionali di legalità e buona amministrazione, costituisce la “missione” della Corte da oltre 160 anni. A tale “missione”, che ha segnato il ruolo della Corte dei conti sin dalla sua lontana istituzione, se ne è aggiunta un’altra, richiamata dal Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea: tutelare gli interessi finanziari eurounitari. La Corte ha preso molto sul serio questa ulteriore, più recente, missione e oggi le azioni a tutela degli interessi finanziari dell’Unione, promosse dalle procure regionali, costituiscono una indiscutibile realtà: quella che sin dal 2006 si è avvalsa del rapporto di collaborazione con l’OLAF (ufficio europeo per la lotta antifrode) e ha motivato nel 2021 l’accordo di lavoro sottoscritto tra la Procura Europea e questa Procura generale; una realtà, in verità un “modello” di interazione tra controllo e giurisdizione, al quale guardano con crescente interesse Paesi europei ed extraeuropei. Dunque, la tutela degli interessi finanziari nazionali si fonde, nella Corte, alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione Europea.
Accennavo ai 160 anni della nostra Corte: è tuttavia distante dalla realtà chi immagina che questo Istituto – e con esso la giustizia contabile – siano lontani dal tempo presente. È invece vero che la Corte dei conti, in tutte le sue funzioni, segue i cambiamenti dell’amministrazione: la giurisdizione contabile è caratterizzata dall’elasticità e dalla flessibilità che le hanno consentito di mantenersi aderente alla realtà amministrativa in trasformazione, conformandosi ai modi di essere e ai mutamenti dell’amministrazione e della sua organizzazione. Sarà sufficiente far cenno alle prime sentenze in materia di “danno ambientale”, pronunciate negli anni ’70 (sentenze I centrale n. 39/1973 e n. 61/1979), per avere prova della capacità della giustizia contabile persino di anticipare orientamenti, sensibilità e obiettivi che oggi sono di grande attualità. La Corte teorizzava il danno ambientale, e sanzionava, nei limiti della propria giurisdizione, le condotte turbative di beni quali fauna, flora, natura, paesaggio – considerati beni appartenenti alla collettività dello Stato – prima ancora della istituzione del Ministero dell’Ambiente, avvenuta nel 1986.
Lo sviluppo dinamico della funzione giurisdizionale è stato, quindi, ed è tuttora un tratto qualificante della giurisdizione contabile e ciò la rende sempre attuale e mai lontana dalla realtà dell’amministrare.
Nell’attuale congiuntura economica, nella quale è avvertita la necessità di porre la massima attenzione nell’impiego delle risorse pubbliche, assume uno speciale rilievo il ruolo che la Costituzione ha riservato alla magistratura contabile, nelle sue diverse funzioni, di controllo e giurisdizionali. Un ruolo che fa della Corte dei conti, nel suo complesso, un irrinunciabile presidio di legalità. In questo contesto stride non poco sentire nuovamente parlare di “paura della firma” e della necessità di tenere amministratori e funzionari pubblici, come pure è stato detto, “nelle condizioni che se firmano un atto non vengono poi perseguiti”. Su questo tema mi sono soffermato in tante circostanze, anche in occasione dell’inaugurazione del precedente anno giudiziario, ma la recente 5 riproposizione della questione nei media e in sede politica mi impone di tornarvi. Sono convinto che la c.d. paura della firma, sia piuttosto “fuga” dalla firma, cioè timore o più spesso incapacità di assumersi responsabilità, una incapacità alle cui radici bisognerebbe andare: il che ci porterebbe alle criticità negli attuali criteri di scelta della dirigenza e alla insufficiente considerazione del merito; ma anche alla qualità e all’orientamento della formazione, probabilmente non del tutto adeguate; ad una legislazione complessa, spesso farraginosa, stratificata, di dubbia interpretazione, fonte di incertezze. Del resto, per sgomberare il campo da errate suggestioni, occorre considerare che la giurisdizione della Corte dei conti, che oggi – secondo alcuni – incuterebbe “paura” e frenerebbe l’azione amministrativa, c’era anche quando l’Italia ripartiva dopo le tragiche vicende dell’ultimo conflitto mondiale; c’era durante il c.d. “boom economico” degli anni ’60; anzi, all’epoca i pubblici agenti rispondevano di norma anche per colpa lieve e di certo, se guardiamo ai traguardi allora raggiunti, non si può dire che fossero 6 frenati dalla “paura della firma”, né dal controllo preventivo di legittimità, allora assai più penetrante ed esteso; negli anni ’90 la responsabilità fu limitata al solo dolo e colpa grave; oggi, per effetto dell’art. 21 del D.L. n. 76/2020, che taluni vorrebbero ulteriormente prorogare o addirittura rendere sistemico, la responsabilità è stata circoscritta solo al dolo e, in taluni casi, alla colpa grave e ciò sembra tuttavia non bastare: pare di assistere ad una progressiva fuga non tanto dalla firma, quanto dalla responsabilità. Si fa riferimento alla burocrazia difensiva o alla “paura della firma” soprattutto con riguardo agli asseriti effetti inibenti dell’attività contrattuale delle pubbliche amministrazioni: il vero è che un’attenta analisi svolta sul numero e la tipologia delle fattispecie dannose collegate alla materia degli appalti pubblici (più in dettaglio esposta nella relazione scritta) dimostra inequivocabilmente che l’ambito di intervento delle procure erariali si è limitato a singole, specifiche e circoscritte ipotesi di mala gestio causative di pregiudizio erariale (illegittime proroghe, disservizi gestionali e operativi, lesione alla concorrenza, etc.), generalmente successive all’aggiudicazione e spesso alla stessa fase dell’esecuzione. 7 I numeri degli atti di citazione in rapporto al numero dei procedimenti negoziali e il valore complessivo dei danni richiesti rispetto al mercato degli appalti, ci dicono quanto spesso la realtà sia ben diversa dalle suggestioni diffuse. Ad esempio, nel 2020 le citazioni in giudizio in materia di pubblici appalti furono 51 rispetto alle 176.916 procedure di gara censite nello stesso anno dall’ANAC; nel 2022 sono state appena 31. Certo, non si può escludere che la sola possibilità di essere chiamati a rispondere del proprio operato dinanzi alla Corte dei conti possa intimorire l’agente pubblico, ma la soluzione non può essere quella di abbassare al di sotto di un certo livello lo standard di diligenza che si deve comunque esigere dal pubblico funzionario, che, ricordiamolo, gestisce risorse pubbliche per il conseguimento degli interessi della comunità nazionale. In questo quadro, sul piano legislativo, piuttosto che restringere il perimetro d’azione delle procure regionali, prorogando il menzionato art. 21 D.L. n. 76/2020 o depotenziando quello che è comunque un presidio di legalità – con ciò determinando di riflesso anche una diminuzione delle 8 denunce di danno – è invece da apprezzare la previsione di cui all’art. 2 dello schema di decreto legislativo recante Codice dei contratti pubblici, che al terzo comma introduce una definizione speciale di “colpa grave” in ambito negoziale, allineandone i contenuti e l’ambito di operatività a quelle delle altre figure di responsabilità professionali, già previste dall’Ordinamento (per esempio, artt. 1710, 1768, 2236 e 2392 c.c.).
Ci preoccupano non solo il depotenziamento delle attività risarcitorie promosse dalle procure erariali e la connessa contrazione delle segnalazioni di danno, ma anche l’eventualità di autorizzare deroghe alle norme di contabilità pubblica (lo si è fatto alcuni anni fa a proposito degli acquisiti di mascherine, apparati medicali, etc., con non commendevoli risultati). Occorre allora ricordare pregresse deroghe alle norme di contabilità pubblica che – questo fu all’epoca detto all’opinione pubblica – avrebbero dovuto velocizzare la ricostruzione di territori duramente colpiti da eventi calamitosi e invece finirono per alimentare aree di malcostume, inefficienza, sprechi, corruzione, sino alla penetrazione della criminalità organizzata.
Mi riferisco, tra l’altro, agli esiti della c.d. Commissione Scalfaro sulla ricostruzione post terremoto della Basilicata e della Campania (ved. 5 febbraio 1991 – X Legislatura – Relazione conclusiva della Commissione parlamentare d’inchiesta sull’attuazione degli interventi per la ricostruzione e lo sviluppo dei territori della Basilicata e della Campania colpiti dai terremoti del novembre 1980 e febbraio 1981). Non credo che quei fatti, così emblematici, siano stati già dimenticati. La coerenza, che riconosciamo al signor Presidente del Consiglio, ci fa ben sperare in una seria riflessione sui temi della responsabilità patrimoniale e più in generale delle responsabilità e del ruolo dei pubblici funzionari: una riflessione che certamente non sarà dettata da calcoli contingenti e considererà gli eventi del passato come li consideriamo noi: preziosi insegnamenti. *°* Voglio ora sottolineare l’equilibrio e la misura con la quale i magistrati del pubblico ministero contabile, di norma silenziosamente e lontano dai riflettori, svolgono il loro lavoro: ma non posso sottacere le loro difficoltà.
Si chiede – giustamente – alle procure contabili e più in generale alla Corte dei conti una operosa, concreta azione a tutela delle risorse del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza: bisognerebbe allora anche preoccuparsi di dotare la Corte – per un’attività eccezionale e che si protrarrà nel lungo periodo – di personale, mezzi e risorse. Le 21 procure regionali dispongono oggi di poco più di un centinaio di magistrati, molti dei quali dei più recenti concorsi, cui si aggiungono i magistrati della Procura generale. Nonostante l’esiguo numero l’attività è stata comunque produttiva di risultati in termini di consistenti recuperi di danni erariali. Tuttavia non c’è da meravigliarsi se sono decine e decine di migliaia le istruttorie di responsabilità pendenti: la giacenza attuale è di oltre 84 mila fascicoli. Nel 2022 sono stati introitati 27.000 fascicoli istruttori e ne sono stati evasi 28.000, un risultato positivo che non modifica sostanzialmente la situazione. Con questi numeri in rapporto alle attuali risorse è normale che le istruttorie complesse durino anni (ingenerando l’incertezza e il conseguente timore di cui prima ho detto) o che maggiore attenzione si concentri su quelle che presentano minori criticità negli accertamenti. In verità, anche alla luce degli impegni assunti con l’adesione al Next Generation UE dovremmo porre al centro dell’attenzione, per quanto possano essere complesse, le istruttorie relative alle fattispecie di danno che riguarderanno i progetti del PNRR. Non dubitiamo che il numero delle istruttorie aumenterà.
Le sezioni giurisdizionali regionali hanno depositato nel 2022 n. 1.856 sentenze di primo grado: i numeri dopo la contrazione dovuta alla pandemia tendono a risalire, anche se va detto che la giustizia contabile non si è mai fermata, nonostante l’emergenza pandemica. Quanto ai giudizi in materia di responsabilità, esclusi quelli che hanno riguardato azioni a tutela del credito erariale (azioni revocatoria e di simulazione), il 62,4% sono stati definiti con l’accoglimento della domanda, cioè con pronuncia di condanna. Il resto, o con definizione con rito abbreviato o rigetto della domanda o decisione interlocutoria o processuale.
Una rilevante percentuale delle condanne è riferibile a condotte gravemente colpose (circa il 60-65%), il resto a condotte connotate dal dolo.
Quanto all’attività delle procure regionali, esse nel complesso hanno trattato, come già accennato, decine di migliaia di istruttorie, solo una parte delle quali si è tradotta in giudizi (le citazioni sono state poco più di un migliaio, con richieste risarcitorie complessive di diverse centinaia di milioni di euro; ma vanno considerati gli spontanei risarcimenti del danno durante il corso delle istruttorie). Anche nel 2022 spiccano i giudizi, talvolta preceduti da azioni cautelari, per danni patrimoniali conseguenti alla illegittima percezione di contributi nazionali ed europei: sono stati poco meno di 300, cioè meno di un terzo del totale. Con riferimento a questa tipologia generale di fattispecie dannose, cominciano a farsi strada, per così dire, nuove ipotesi di danno al pubblico erario. Mi riferisco alle fattispecie connesse alle recenti misure di sostegno alle famiglie e alle imprese (reddito di cittadinanza – di cui al D.L. n. 4/2019, 13 convertito in L. n. 26/2019 – ma anche decreti Cura Italia, Liquidità, Sostegno del comparto sanitario, nonché del tessuto sociale e produttivo, decreto Agosto, decreto Ristori, decreto Sostegni, decreto Imprese, Lavoro, Giovani e Salute, e ancora “Sostegni ter”, Aiuti bis, ter, quater). È prematuro, anche per la vastità dei fenomeni ancora in fase di emersione, tracciare un bilancio o un quadro delle indebite percezioni. I numeri di quelle già accertate dai pubblici poteri coinvolti, dagli organi di polizia, e in primis dalla Guardia di Finanza, dalla magistratura ordinaria e dalla magistratura contabile, sono molto elevati. Solo a titolo esemplificativo, basterà indicare che le domande di reddito di cittadinanza bloccate, respinte, fatte decadere o revocate sono state, nel triennio 2019-2022, numerosissime, nell’ordine di oltre due milioni. Le ipotesi delittuose già portate all’attenzione del giudice penale, con il coinvolgimento non solo dei singoli percettori, ma anche di organizzazioni malavitose e di funzionari pubblici preposti ai controlli, hanno determinato l’intervento delle procure contabili e si registrano le prime condanne. Un “focus” particolare dovrà essere rivolto, in questo quadro, non tanto verso i singoli percettori, quanto verso le carenze e le gravi negligenze nei controlli. Quanto alle misure di sostegno alla liquidità, dove pure il rischio delle frodi non è insignificante, si deve tener conto della parziale copertura delle stesse con gli stanziamenti eurounitari del programma Next Generation UE: questo rende vieppiù stringenti gli obblighi di controllo delle procedure e di contrasto agli illeciti, oltre che di recupero delle somme indebitamente erogate. È quanto espressamente ci chiede l’Unione Europea con il Reg. UE n. 241/2021. Sono inoltre in via di crescente emersione fattispecie dannose legate all’artificiosa costituzione di titoli di efficienza energetica (c.d. certificati bianchi) e alla loro monetizzazione. La materia è complessa e la necessità della sintesi non consente approfondimenti. Posso solo dire che le Procure regionali, così come il P.M. penale, sono al lavoro per contrastare questo sofisticato sistema di frodi, che lede gli interessi finanziari nazionali ed eurounitari per centinaia di milioni di euro.
L’attività della Procura generale si è espressa in appelli, centinaia di conclusioni scritte, ricorsi e controricorsi in Cassazione, interventi davanti alla Corte costituzionale e alla Corte di giustizia dell’UE, partecipazioni alle udienze davanti alle sezioni d’appello, alle adunanze davanti alle Sezioni Riunite; nella promozione di iniziative di coordinamento; nella partecipazione alle iniziative anticorruzione, anche a livello europeo e internazionale; nella partecipazione attiva e propositiva ai tavoli di coordinamento – e di controllo – del PNRR. Tenere infatti lontani la cattiva amministrazione e lo spreco dalla realizzazione dei PNRR è, per il mio Ufficio, l’obiettivo primario, come in ogni circostanza ribadisco ai colleghi.
Infine, colgo l’occasione per rendere noto che i magistrati del Pubblico ministero contabile andranno a breve negli istituti scolastici per illustrare ai giovani il senso e il valore della corretta gestione del denaro pubblico. Ringrazio il Ministro Valditara, con il quale la Procura Generale sottoscriverà un protocollo d’intesa, per aver condiviso le ragioni di una proposta che mira a concorrere alla formazione di futuri e consapevoli buoni cittadini. Concludo ringraziando tutti coloro che a livello istituzionale sentiamo particolarmente vicini: i colleghi pubblici ministeri penali, i magistrati della procura europea, la Ragioneria generale dello Stato, l’Arma dei Carabinieri e la Polizia di Stato; in particolare, il Corpo della Guardia di Finanza, al quale oramai da decenni ci unisce un saldo legame per la sua vocazione e la sua efficienza nella tutela economica finanziaria. Ringrazio tutti i colleghi e il personale amministrativo che generosamente ci assiste. Ringrazio gli avvocati che frequentano le nostre aule, fornendo al dialogo e alla evoluzione della nostra giurisdizione un contributo prezioso e irrinunciabile. Concludendo, signor Presidente, Le chiedo di voler dichiarare aperto l’Anno giudiziario 2023 della Corte dei conti.
(da www.corteconti.it)
